Introduction

Laurent Granier*

Cet ouvrage est un modeste trait d'union. Entre les époques tout d'abord, puisqu'il se concentre sur ce qui est «contemporain», c'est-à-dire sur des évolutions récentes (du moins sur des «aspects») du droit de l'environnement. Entre les espaces ensuite, puisqu'il tente de rassembler autour de problématiques communes des contributions d'Afrique de l'ouest et d'Afrique centrale, dont les systèmes juridiques ont bien évidement leurs spécificités mais également beaucoup à partager. Entre les générations également, certains auteurs étant assez jeunes, d'autres beaucoup plus expérimentés voire déjà reconnus internationalement. Un trait d'union entre les organisations enfin, le PNUE et l'UICN étant des partenaires de longue date en matière de droit de l'environnement, en Afrique notamment.

Sur la quinzaine de contributions réunies au départ, neuf ont finalement été retenues par le Comité de lecture1. La philosophie qui a primé tout au long de la réalisation de cet ouvrage a été d'encourager des travaux à la fois rigoureux, critiques et autant que possible des visions constructives du droit de l'environnement, à l'image de «l'Afrique qui gagne».

La division de l'ouvrage en trois chapitres procède d'une prise de recul sur les questions abordées: d'aspects de droit national, on passe à la gestion d'écosystèmes partagés avant d'aborder les aspects de droit régional et international.

Le Chapitre I, intitulé «Pluralisme et convergence des cadres juridiques nationaux: quelques illustrations», démontre tout à la fois la complexité et le dualisme qui continue d'exister dans la plupart des systèmes juridiques environnementaux africains. Ces systèmes semblent comme pris dans un étau, entre le droit dit «moderne», que les Etats tentent d'instaurer au travers de démarches plus ou moins cohérentes et des pratiques juridiques traditionnelles qui perdurent auprès d'acteurs qui semblent difficilement comprendre, donc accepter, ces nouvelles normes. Les lois-cadres environnementales sont un bon exemple de l'héritage exogène, mélange de droit français et de principes internationaux, qui est très présent et continue de se perpétuer dans ces pays. L'enjeu réside probablement dans la conciliation de ces héritages juridiques pré et post-colonisation, vers des systèmes juridiques «apaisés»2.

Dans un effort remarquable d'analyse socio-juridique, le juriste Burkinabé Vincent Zakane, campe la réflexion sur le droit africain autour de ce qui serait son plus grand défaut: son ineffectivité.

L'auteur estime que «le droit généré par l'Etat burkinabé a une très faible emprise sur la société et sur la vie quotidienne de la grande majorité de la population, dont les comportements sont davantage régis par des règles coutumières que par le droit moderne de l'Etat». Malgré ce «foisonnement» de lois et de conventions internationales adoptées, cette «flamboyance du droit de l'environnement au Burkina Faso ne doit pas faire illusion». Elle relève selon lui d'un véritable «paradoxe». A ce «défi cruel» posé à un droit «jeune», l'auteur voit de multiples causes dont la «faiblesse des moyens de contrôle» et de sanctions administratives et juridictionnelles, le défaut d'«adéquation [des règles] avec le contexte social et culturel de la société dans laquelle elles sont appelées à s'appliquer» et le «total déphasage avec les pratiques socioculturelles des citoyens». S'y ajoutent la «complexité» et la «technicité» des règles environnementales par rapport à des «populations nationales dont la grande majorité reste encore analphabète et est mue par des règles traditionnelles». L'auteur se garde bien de faire une corrélation automatique entre pauvreté et non respect des règles, mais il reconnaît qu'elle «peut être, à certains égards, une cause de non respect de la législation», notamment car l'environnement constitue un réservoir de nourriture et de ressources vitales. Face à ce constat, V. Zakane propose un certain nombre de pistes afin de promouvoir l'effectivité du droit de l'environnement: «renforcement des moyens de contrôle», éduction citoyenne, etc. Autant de moyens selon lui de se diriger vers un «nécessaire Etat de droit». L'auteur achève sa brillante démonstration en forme de plaidoyer sur la promotion de l'approche participative «qui consiste à associer les citoyens aux efforts de protection de l'environnement déployés par les pouvoirs publics», de l'édiction à la mise en application de règles.

Ces ultimes développements offrent une transition naturelle vers le travail de Mahaman Laouali Dan Dah et Mahamadou Salifou – respectivement juriste et spécialiste des aires protégées Nigériens, intitulé «La sécurisation foncière et la gestion de l'environnement par la gestion des conflits et la décentralisation dans la zone des dallols au Niger: cas des départements de Filingué et Boboye».

Les auteurs s'attaquent courageusement à la question de la sécurisation foncière et de la gestion des conflits, question centrale et épineuse pour qui s'intéresse au droit en Afrique. Cet effort de type anthopo-juridique, à la croisée du droit foncier, du droit de l'environnement, des droits coutumiers, du droit de l'aménagement du territoire, de la décentralisation et finalement des droits de l'homme, est une bonne illustration de la situation extrêmement confuse dans laquelle se trouvent de nombreux systèmes juridiques Africains, notamment des zones sahéliennes où l'on retrouve «une imbrication de deux systèmes, agricole et pastoral, entraînant très souvent des comportements compétitifs» où «l'insécurité juridique des droits fonciers exacerbe les conflits en milieu rural en entretenant une situation d'incertitude des droits, laquelle est source d'interminables remises en cause qui dégénèrent en conflits souvent sanglants»3. Il est également exemplaire des démarches constructives qu'entreprennent certains juristes africains afin d'essayer de mettre de l'ordre dans leur droit4. Contradictions entre des outils juridiques adoptés au gré de réformes inachevées ou opportunistes, empilement d'institutions et multiplicité d'acteurs aux intérêts divergents: la démarche des auteurs consiste à mettre à plat le dispositif, à en faire une lecture critique et constructive afin de proposer une véritable réforme juridique basée sur la concertation5, notamment en recommandant une «maîtrise d'ouvrage communale étendue», une meilleure utilisation du pluralisme juridique, une conciliation des droits de propriété et d'usage et une clarification des compétences entre les acteurs. Peu de travaux juridiques en droit africain de l'environnement décrivent aussi lucidement les problèmes qu'ils ne proposent de solutions pratiques. Ce travail illustre également l'importance de la pluridisciplinarité dans le secteur de l'environnement en général et dans les réflexions pour construire du droit de l'environnement en particulier.

La contribution suivante est tirée d'une étude conduite pour le compte du projet du PNUE connu sous l'acronyme «PADELIA» (Partenariat pour le droit et les institutions de l'environnement en Afrique). Le juriste de l'environnement Emmanuel Moutondo, du Congo Brazzaville, face au «peu de travaux ou articles consacrés à l'analyse de la nature et des caractéristiques des textes juridiques qui existent dans différents pays Africains», apporte un éclairage sur les «raisons de l'engouement» de l'Afrique francophone pour ces éléments incontournables des arsenaux législatifs africains que sont les «lois-cadres environnementales». L'auteur tente d'expliquer cette notion, en quoi elle se différencie notamment des Codes de l'environnement, délimite des paramètres et des critères. En retraçant leur évolution historique, il apporte un éclairage nouveau sur ces instruments du droit contemporain de l'environnement dont il questionne également l'efficacité. Selon E. Moutondo, «Plusieurs raisons expliquent l'adoption des lois-cadres environnementales [soit] de façon spontanée dans la plupart des pays, répondant à une demande institutionnelle et normative en matière de gestion de l'environnement qui semble bien logique, [ou bien] répondant parfois à un simple mimétisme juridique dicté soit par la conjoncture internationale, soit par la pression des bailleurs de fonds ou des donateurs». Selon lui «la dynamique des lois-cadres environnementales en Afrique provient de l'exécution des politiques dictées par le souci du développement durable», de la «gestion intégrée» de l'environnement et de tout un ensemble de principes nouveaux (précaution, etc.) essentiellement issus de la Conférence de Rio, et appuyés par des programmes de développement des législations, du PNUE notamment. Constatant que «l'approche loi-cadre est sur le chemin d'une application universelle en Afrique francophone», l'auteur fait également le constat que «le volume des affaires portées à la connaissance des tribunaux est très dérisoire, en dépit de la recrudescence des atteintes au droit de l'environnement» et que beaucoup de «textes d'application ne sont pas encore adoptés».

Loin d'être une solution miracle pour le droit Africain de l'environnement, les lois-cadres environnementales participeraient, si ce n'est d'un universalisme juridique environnemental, en tout cas de la multiplicité des sources du droit contemporain de l'environnement en Afrique. Dans tous les cas, l'édiction ou la révision d'une loi cadre environnementale est un moment privilégié pour faire le point sur l'état de la législation environnementale d'un pays, l'opportunité également de faire les réformes qui s'imposent pour les 10 à 20 ans à venir. A condition bien sur que les politiciens, les techniciens, la société civile et le législateur se projètent dans des démarches prioritairement endogènes. Egalement pour les organisations d'aide au développement.

Le droit africain de l'environnement, ce chapitre l'illustre bien, est toujours en pleine recherche d'identité.

Le Chapitre II, intitulé «Ecosystèmes et droit en Afrique de l'ouest et centrale: quelles spécificités?», est consacré au droit contemporain de la coopération transfrontalière. Trois écosystèmes distinctifs y sont envisagés: Le massif forestier d'Afrique centrale, second bassin au monde après l'Amazonie, la côte ouest Africaine, jusqu'à des temps récents l'une des plus poissonneuse au monde et la Volta, deuxième plus grand bassin fluvial d'Afrique après le Congo.

Comme dans le Chapitre précédent, le lecteur est tout à la fois balancé entre pessimisme et optimisme, face aux injustices qui perdurent dans la distribution d'un capital naturel stratégique, comme les forêts d'Afrique centrale; face à l'incapacité apparente d'une convention régionale, pourtant tout ce qu'il y a de plus légal, à vivre en Afrique. C'est l'exemple de la convention d'Abidjan. Mais également face aux trésors d'innovation et de volonté déployés par le Burkina-Faso et le Ghana dans la mise sur pied d'un Code de conduite portant sur la gestion intégrée du bassin de la Volta, participant ainsi à la fin du statu quo intolérable d'absence d'accord régional sur le basin de la Volta.

Samuel Nguiffo est un juriste de l'environnement qui connaît extrêmement bien le droit forestier d'Afrique centrale, et notamment celui de son pays, le Cameroun. Se prêtant au «délicat exercice d'un bilan préliminaire», il estime d'une manière générale que «les textes de la troisième génération portant régime des forêts en Afrique centrale s'inscrivent dans la continuité des législations antérieures, dont elles conservent les principaux éléments du socle normatif, qu'elles complètent par une introduction prudente de mécanismes novateurs». Les forêts étant une source majeure de rente des Etats, le droit forestier demeure un droit patrimonial, à «finalité économique» qui «prédomine fortement sur les préoccupations écologiques, sociales et culturelles». L'auteur démontre notamment comment les «nouvelles lois constituent «une tentative d'amalgame entre des éléments de stabilité du régime des forêts, réaffirmant la souveraineté nationale sur cette ressource cruciale, et des éléments progressistes, exprimant une adaptation aux évolutions récentes du droit des ressources naturelles et aux conditionnalités des partenaires de la coopération internationale» mais jouissent «d'un déficit de légitimité auprès des populations forestières, qui déplorent les décalages profonds et persistants entre les règles coutumières et le droit moderne, et contestent les modalités d'attribution des droits d'utilisation des ressources».

Le droit forestier: Enjeu d'émancipation des peuples opprimés? Tout porte à croire que oui.

Selon S. Nguiffo, quelques progrès en matière de zonage, d'aménagement, de fiscalité et de «forêts communautaires», ainsi qu'un effort de transparence dans l'attribution des marchés, ne suffisent pas à faire évoluer l'exploitation forestière vers des modes plus respectueux de l'environnement et des populations. En somme, le droit forestier d'Afrique centrale continue-rait d'assurer l'encadrement d'un développement non durable, essentiellement destiné à générer un «maximum de profit»6 sur le dos de «populations autochtones [qui] souffrent d'un déficit de reconnaissance».

L'«avènement d'un cadre juridique de gestion du bassin de la volta» s'annonce comme un exemple contemporain de réussite en matière de coopération interétatique. Le Juriste de l'environnement Burkinabé Amidou Garané nous livre, quasiment à chaud, son point de vue sur les récentes négociations qui ont eu lieu sur le bassin de la Volta, et auxquelles il a apporté son expertise.

L'auteur rappelle en premier lieu l'enjeu vital en cause et comment «il est toujours difficile pour les Etats de concilier les exigences de souveraineté nationale avec celles de solidarité, surtout pour une ressource aussi stratégique que les ressources en eau». Notamment pour le Ghana et le Burkina-Faso «car ces deux pays y ont basé une partie importante de leur développement économique. Le Ghana y a basé son développement énergétique et y a construit d'importants ouvrages hydroélectriques alors que le Burkina y a axé son développement agricole avec la construction de nombreux barrages à des fins hydroagricoles». Selon l'auteur, en l'absence de cadre de dialogue ou d'accord de bassin sur la Volta, les conflits devenaient de plus en plus grands. Heureusement «deux initiatives majeures» internationales ont abouti en 2006 à l'institution d'un «double cadre juridique pour la gestion intégrée des ressources en eau du Bassin»: le Code de Conduite entre le Burkina-Faso et le Ghana pour la gestion durable et équitable des ressources en eaux du Bassin de la Volta et la Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta7. Selon lui ces deux accords trouvent leur origine dans des grandes rencontres du processus de la GIRE – Gestion Intégrée des Ressources en Eau – en 1998, puis en 2002, en 2004 et enfin en 2006. Des projets du FEM et de l'UICN (PAGEV) sont venus respectivement appuyer la création de la Convention et du Code de conduite. L'auteur décrit très précisément la nature «hautement participative» de ces deux processus parallèles, «différents» mais «complémentaires». Selon lui «le caractère non contraignant du Code n'altère en rien son importance», et l'auteur de rappeler les «Déclarations de Stockholm et de Rio». Selon lui: «C'est en définitive la volonté des Etats d'en faire un instrument utile de régulation de leurs rapports mutuels qui détermine l'application d'un instrument international».

Dans la seconde partie de son travail l'auteur décrit les aspects juridiques et institutionnels de ces deux instruments que tout juriste de l'environnement se doit désormais de connaître. La capacité du processus de la GIRE à donner corps au principe de «gestion intégrée» en matière d'eaux douces est remarquable. L'auteur explique comment «les deux instruments s'approprient des aspects fondamentaux de la GIRE»: participation de tous les acteurs (pas seulement les départements des eaux mais l'ensemble des départements publics, collectivités locales, secteur privé, société civile, groupements professionnels, etc.) et à tous les niveaux (local, national, régional) dans la création législative; Prise en compte de l'ensemble des facteurs: sociaux, économiques, environnementaux, etc. et prise en compte de l'écosystème dans son ensemble (berges, «ressources connexes», etc.), et pas seulement de la ressource en eau. La démarche est très différente de celle, très «top-down», qui a conduit à l'avènement du bassin du fleuve Sénégal, par exemple, dans les années 708.

Les modalités institutionnelles retenues sont également radicalement différentes des modèles précédents. Selon A. Garané, «l'ABV [Autorité du Bassin de la Volta], au-delà du simple modèle de régulation, s'assimile fort au modèle de développement». Le «Forum des Parties Prenantes au développement» notamment «est un organe consultatif institué auprès du Conseil des ministres qui réunit tous les acteurs intervenant dans le Bassin». Idem pour les institutions mises en place sous le Code de conduite.

Pour avoir participé en partie aux négociations de ces instruments, il était surprenant de constater le volontarisme des parties prenantes pour créer un système efficace et démocratique, bien conscientes que la coopération était la seule issue. Espérons que l'esprit de la GIRE perdurera et se concrétisera car certains accords internationaux, malgré les espoirs qu'ils suscitent au départ, peuvent demeurer assez inefficaces pour différentes raisons.

C'est le cas de la Convention d'Abidjan décrite par la Juriste de l'environnement Togolaise, Alida Assemboni-Ogunjimi, dans un article intitulé «la protection et la mise en valeur de l'environnement marin et côtier en Afrique de l'ouest et du centre à travers le système juridique d'Abidjan». Adoptée en 1981 sous l'égide du PNUE, qui n'avait pas encore dix ans, un an même avant la très importante convention des Nations Unies sur le droit de la mer (Convention de Montego-Bay), la convention d'Abidjan (ainsi que son protocole sur la lutte contre les pollutions en cas de situation critique et son plan d'action) était précurseur de la volonté des Etats d'Afrique de l'ouest et du centre de se doter d'un cadre juridique régional pour protéger leurs ressources marines et côtières d'une exceptionnelle richesse. Après avoir décrit le système d'Abidjan, «considérés à l'époque comme étant des instruments juridiques assez efficaces, susceptibles d'assurer une véritable protection de la mer et de ses ressources 9, l'auteur souligne un certain nombre d'«insuffisances», au nombre desquelles l'incapacité ou le manque de volonté des Etats de se doter de systèmes d'étude, de prévention et de réduction des impacts des activités sur le milieu marin et côtier. Selon elle, «une réforme s'impose au niveau du cadre juridique législatif et réglementaire de ces pays en la matière» qui «doivent y insérer les ouvrages et activités qui se déroulent sur les rivages de la mer ainsi que ceux réalisés en pleine mer». Critiquant des dispositions «vagues, imprécises et [un] manque de clarté», l'auteur démontre que la Convention a cependant connu de nombreuses formes de transposition dans les législations nationales des Etats parties. Face à ce bilan «mitigé» et aux actions «insuffisantes» des Etats pour transposer la Convention, l'auteur souhaite qu'elle «[suive] l'exemple d'autres conventions régionales adoptées sous l'égide du PNUE»: «A l'instar de la Convention de Barcelone telle que modifiée en 1995, le système juridique d'Abidjan doit être complété par d'autres protocoles. Ces protocoles doivent notamment porter sur la protection et la gestion intégrée des zones côtières, la création et la gestion des aires marines protégées, le transport de déchets dangereux, l'immersion, la pollution résultant d'activités d'exploration et d'exploitation des ressources marines».

Au moment de la rédaction de cet article, Madame Assemboni-Ogunjimi assistait, comme beaucoup d'autres juristes africains de l'environnement, au déversement sauvage de déchets toxiques par le navire Probo-Koala à Abidjan, en Côte d'Ivoire10. Une affaire dans laquelle ni la Convention d'Abidjan, ni la Convention MARPOL, ni la convention de Bâle, ni la convention de Bamako ni aucune autre disposition du droit de l'environnement national ou international n'ont eu l'occasion d'être appliquées, le conflit s'étant rapidement soldé par une conciliation sonnante et trébuchante entre le Gouvernement de la Côte d'Ivoire et la société Trafigura qui affrétait le navire. Il s'agissait là d'un grave recul du droit qui continue de questionner les juristes africains sur la pertinence de l'état de droit, sur les conditions de sa réalisation et surtout sur la responsabilité et la volonté même des gouvernants dans sa réussite11.

Le Chapitre III, intitulé «Intégration régionale et mise en œuvre du droit international: quelles avancées?», met l'accent sur les sources supranationales du droit à travers deux exemples: les organisations d'intégration sous-régionales, en l'espèce l'UEMOA, et la nouvelle Convention Africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles révisée. L'article introductif de Rose Nicole Sime, Avocate d'origine Camerounaise à pour objectif général «de rendre compte de la manière dont les Etats africains organisent la réception et l'intégration du droit international de l'environnement dans l'ordre juridique continental». Selon elle, «culturellement et historiquement, la production du droit en général et de l'environnement en particulier en Afrique tire son essence de droits extérieurs au continent» et «dès lors, une analyse du processus par lequel ce droit international de l'environnement est amené à l'existence et harmonisé à l'échelon continental africain d'une part et mis en cohérence avec les instruments juridiques nationaux d'autre part, est utile».

Selon Maître Sime, en Afrique, les «contraintes environnementales apparaissant comme un frein à la croissance», les standards seraient donc volontairement beaucoup plus bas (qu'en Europe par exemple) afin d'inciter des investisseurs étrangers, et notamment les activités les plus polluantes, à s'installer sur le continent. La question du traitement et du recyclage des déchets (y compris les «e-déchets») illustrerait cette «course vers le bas», ce «dumping législatif». Selon elle, «en promouvant l'harmonisation des règles environnementales [elle mentionne notamment les conventions de Bamako et de Maputo] les Etats africains encourageraient la mise en place d'un socle commun de normes et de standards» mais l'auteur de souligner aussitôt que, selon les gouvernants, cela freinerait le développement et donc l'objectif mondial de lutte contre la pauvreté.

Faisant écho à l'article de Samuel Nguiffo, l'auteur affirme que «d'une manière générale, les Etats africains francophones ont fait le choix, sous l'impulsion des plans d'ajustement structurel, de la rentabilité immédiate de l'exploitation des ressources naturelles afin de faire face à la pauvreté grandissante. D'où la main mise des autorités sur leur gestion». Selon elle «si les pays possédant d'importantes ressources forestières tels que les pays d'Afrique centrale se sont toujours opposés à l'élaboration d'un instrument juridique contraignant concernant les forêts [c'est que] les autorités politiques et administratives [ont des] stratégies personnelles de prédation et de captation des revenus générés par ces ressources». L'auteur rappelle également le problème général du «dogme juridique de la propriété étatique des sols» et la question épineuse du foncier12.

La corruption et l'intérêt personnel seraient-ils logés au coeur de certains Etats – et donc du système de création du droit – et quel rôle peut jouer le droit international? C'est la question à laquelle l'auteur répond en partie dans une seconde partie. Selon elle, «le processus d'harmonisation passe par l'adoption de Conventions régionales africaines» (et par des institutions sous-régionales), au titre desquelles la Convention de Maputo, qui serait selon elle la meilleure «plateforme de l'harmonisation du droit de l'environnement sur le continent» et les conventions régionales africaines, au nombres desquelles la Convention de Bamako (et donc, pourquoi pas, également celle d'Abidjan) serait des «étapes importantes de la construction d'un droit africain de l'environnement». L'auteur plaide donc pour une application du droit international de l'environnement au travers des filtres africains des Conventions régionales Africaines qui seraient plus adaptées aux besoins et aux contraintes du continent et, cela se comprend, des institutions régionales (CEDEAO, UEMOA, UA, etc.).

Le problème demeure cependant que, dans les faits, la Convention de Bamako comme la Convention d'Abidjan ne sont pas vraiment transposées par les Etats qui les ont pourtant promues, ni ne font l'objet de mesure d'application et de suivi par des Secrétariats et des Conférences des parties dignes de ce nom. On ne peut pas encore en dire autant de la Convention de Maputo qui n'est toujours pas entrée en vigueur, mais on peut constater avec l'auteur et Maurice Kamto qu'il s'agit effectivement de «droit dormant». Mais comment ne pas se soucier de la santé d'un droit qui dort depuis aussi longtemps?

Selon l'auteur, c'est «dans une large mesure à cause de la faiblesse des moyens financiers, institutionnels et humains» (ce qui n'est plus, selon nous, un argument aussi valable de nos jours) et d'encourager «des actions de promotion par l'éducation et la formation [qui] seront nécessaires pour faire vivre ces conventions. À cet égard le rôle des ONG est incontournable dans ce processus de sensibilisation. L'action des ONG a été décisive dans la prise de conscience de l'ampleur de la déforestation. La pression sur les gouvernements par leurs campagnes auprès des gouvernements occidentaux importateurs de bois et des bailleurs de fonds a permis de mettre en place des législations et des politiques plus responsables.»

C'est ici que le lecteur peut s'interroger: si le droit international «occidental13» doit passer par des filtres régionaux, propres à l'Afrique et seuls habilités à aider le continent, et que ces filtres semblent bouchés, est-ce encore à cet occident d'encourager «des actions de formation et de sensibilisation», à ces ONG de faire «pression», de faire des «campagnes» pour aider ce droit africain à être effectif? C'est là tout le paradoxe du raisonnement de l'auteur auxquels nous préférons l'explication finale (qui est également la seconde partie de la réponse à la question posée en première partie14): «Mais c'est d'abord une question de volonté politique de la part des dirigeants des Etats africains». La question est posée à nouveau.

A l'heure actuelle, l'Union Européenne génère des normes juridiques plus contraignantes que celles des Etats Membres qui les acceptent cependant avec plus ou moins de facilité. Pourrait-il un jour en être de même pour l'Afrique? Le juriste de l'environnement Burkinabé Bakary Ouattara fait le point dans le cas de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA). Faisant le constat que l'environnement est pris en compte de «façon implicite» dans le traité de 1994 et sans «dispositions pertinentes» à l'issue de la révision de 2003, l'auteur identifie la véritable base légale de la protection de l'environnement dans le Protocole additionnel n°2 consacré aux politiques sectorielles. Une recommandation du conseil des Ministres de 1997 relative «à la mise en œuvre d'un programme de première génération en matière de gestion de l'environnement» a cependant accéléré le processus de régionalisation de l'environnement. Depuis la rédaction de cet article, l'UEMOA s'est dotée d'actes de droit dérivé (Protocole, règlements) sur les produits phytosanitaires, sur les biotechnologies et sur l'érosion côtière mais il est vrai que du point de vue du droit originaire, l'environnement ne prend pas une place de choix. Mais était-ce la place qu'il méritait dans un accord d'Union économique et monétaire? Toujours est-il que, l'environnement étant désormais très haut dans les agendas politiques, ce retard formel a été comblé par une accélération pratique, en termes de «programme de travail sur l'environnement» notamment. Notons que la CEDEAO est également à l'aube d'adopter un acte additionnel relatif à l'environnement, cette fois relatif à l'adoption d'un «plan d'action sur l'environnement».

L'auteur souligne à juste titre que l'UEMOA ne peut toujours pas participer en tant que partie aux conventions internationales, à l'inverse de l'Union européenne, alors que «la Commission de l'UEMOA participe activement au processus de mise en œuvre de [conventions environnementales]», «surtout [pour] préparer les positions communes des Etats membres». Selon l'auteur, l'UEMOA n'est pas encore complètement effective en ce qu'elle ne permet pas encore aux «Etats membres de coordonner leurs politiques».

Nous rejoignons partiellement l'auteur lorsqu'il affirme que «La gestion des écosystèmes transfrontaliers est vouée à l'échec si elle est menée solitairement par chaque Etat. En effet, les Etats précités partagent les mêmes écosystèmes et il est normal que leur protection puisse se faire dans un cadre organisé15». Rappelons que des accords transfrontaliers interétatiques peuvent être adoptés sur une base conventionnelle ou déclaratoire, formelle ou informelle, allant de la simple lettre d'intention au Traité, en passant par l'adoption d'un Protocole à un Traité (comme l'UEMOA)16, et cela en l'absence d'organisation sous-régionale d'appui. Mais, effectivement, il est vrai que l'adoption d'un protocole par une organisation sous-régionale offre notamment deux garanties majeures: un système de règlement des différends et un Secrétariat.

L'auteur fait également un état des lieux des nombreuses initiatives (projets, programmes, recommandations) qui tendent à renforcer la «lisibilité» du volet environnemental de l'UEMOA. L'intégration régionale ouest Africaine, que ce soit à travers l'UEMOA ou la CEDEAO, semble en bonne voie. Reste à voir si les Etats Africains vont accepter d'abandonner quelques aspects de leur sacro-sainte souveraineté.

L'article de Stéphane Doumbé Billé et Ali Mekouar qui clôture cet ouvrage est consacré à la Convention Africaine révisée sur la conservation de la nature et des ressources naturelles: «un cadre nouveau pour le droit intégré de l'environnement en Afrique».

Pour les auteurs, qui sont intervenus dans la révision de la Convention d'Alger, «le texte révisé de Maputo représente un nouveau défi: celui d'une Afrique qui ne peut rester tournée vers un passé dont l'environnement doit être préservé pour continuer à nourrir l'idée d'un «monde innocent» [et à] la recherche permanente d'un «paradis perdu». Le défi est de taille. Débarrassée des oripeaux d'une Afrique des ressources et des trophées, la Convention, est désormais affublée des principes «modernes» et universels de Stockholm, Rio et Johannesburg. Un texte à la fois moderne et tourné vers les enjeux du contient (foncier, droit des communautés, place du droit coutumier); Un texte presque parfait pourrait-on dire. La Convention semble comme émanci-pée et légitime, d'un point de vue institutionnel notamment. Les auteurs soulignent la dimension psychologique et le pessimisme qui avait entouré la Convention d'Alger. Un sentiment que l'on pouvait comprendre à l'époque et dont on a évidement peur qu'il perdure, comme la poisse dont on ne peut se débarrasser.

Et que pensera-t-on en Afrique d'une Convention que l'on dit encore plus belle? «Sera-t-elle toujours aussi inutile» diront les mauvaises langues?

L'Afrique du XXIe siècle et les nouvelles générations sont plus décomplexées. Les sentiments de méfiance et de rejet qui prévalaient (surtout si cela venait de l'occident) ont semble-t-il été balayés par la mondialisation et notamment par la circulation des hommes et des idées (Les juristes de l'environnement Africains étudient probablement plus à l'étranger que leurs confrères français par exemple)...pour le meilleur et pour le pire, évidemment.

Il est bien difficile de dire à l'heure actuelle ce qui est «dans l'intérêt bien compris de l'Afrique et des Africains»17. Vu de l'extérieur, on a l'impression que les Etats africains ne sont toujours pas maîtres de leur destin: Comment peut-on avoir confiance en l'état de droit dans des systèmes sans Etats dignes de ce nom? Les intérêts étrangers ne pèsent-ils pas trop? Vue de l'intérieur, le «droit de l'Etat» est quelque peu virtuel, tout au plus une façade pour certains. Et les droits coutumiers et traditionnels continuent eux d'avoir de la force. Évidemment, il y a des conflits entre les droits, mais ce ne serait guère que des conflits de compétences, chacun défendant son intérêt légitime, fruit d'histoires et de réorganisations complexes, formant au final un équilibre, une norme. Par exemple, en matière de foncier, la confusion apparente serait le droit. Un droit pas clair pour certains, légitimement complexe pour d'autres. Vue de l'intérieur, également, l'économie libérale («le marché») semble susciter beaucoup plus d'espoir et de promesses que l'Etat de droit. Les bouleversements sont importants: par exemple le statut du foncier est remis en cause, le tirant «naturellement» vers la «solution du droit de propriété». Peut-on imaginer, dans un pays du Sahel par exemple, des investisseurs sans garantie aucune sur le foncier? Mais peut-on également imaginer des peuples nomades privés de leurs «droits d'usage» de leurs «droits de passage»? Egalement, la pression sur les ressources naturelles est toujours plus croissante en Afrique, à la mesure que les besoins de la population mondiale augmentent.

Dans ce contexte à double lecture, d'éminents juristes hésiteraient même à lancer de grandes réformes du droit. A quoi bon? Il y aurait «de fait» un état de droit, «qui vaut ce qui vaut mais qui au moins est un droit qui nous appartient». Le problème est que cette situation de double lecture et de conflits semble privilégier une élite qui, bien au fait et maîtrisant cette complexité, profite de la confusion qui règne dans «les droits» pour accaparer des terres et des ressources naturelles, au mépris bien évidement de l'intérêt général. C'est tout l'avantage d'un Etat de droit que de garantir des règles claires et défendables pour tous, un défi que parviennent à relever quelques pays Africains et qui reste à relever pour la majorité d'entre eux. Le droit est dépendant de l'Etat, et donc des progrès en matière de gouvernance. Mais il évoluera également grâce à l'économie de marché, à condition qu'elle s'opère en Afrique.

Le défi actuellement des juristes de l'environnement, au niveau mondial également, est d'être à même de démontrer en quoi les règles qu'ils proposent sont en mesure d'assurer la préservation des services rendus pas les écosystèmes pour le bien-être économique et social des populations. En somme, ils doivent créer des formes de droit socio-écologiques, l'économie offrant également une nouvelle palette d'outils.

Lorsqu'elle sera entrée en vigueur et qu'elle sera pourvue de ses organes vitaux, la nouvelle Convention Africaine offrira à l'ensemble des pays qui en ont la «volonté», une occasion de recréer des systèmes juridiques «apaisés» et «effectifs». Elle sera une sorte de directive communautaire Africaine pour l'environnement. En tout cas cet ouvrage démontre qu'en Afrique de l'ouest et du centre, le droit de l'environnement est entre de bonnes mains!


* Conseiller en droit de l'environnement, UICN Sénégal. Coordinateur de l'ouvrage.

1 Le Comité de lecture est constitué de Françoise Burhenne-Guilmin, Conseil Juridique Senior, Centre du Droit de l'Environnement IUCN; Amidou Garané, Maître-assistant en Droit public, Directeur de recherche Université de Ouagadougou; Mohamed Ali Mekouar, FAO; Iwona Rummel-Bulska, Juriste principale et conseillère juridique pour le PNUE; Samuel Nguiffo, Directeur Centre pour l'Environnement et le Développement, Cameroun et Michel Prieur, Directeur Scientifique CRIDEAU Université de Limoges, Vice-président Commission du droit de l'environnement de l'UICN.

2 Selon l'expression de Mahaman Laouali Dan Dah et Mahamadou Salifou, voir infra.

3 Voir par exemple O. Barrière et C. Barrière, Un droit à inventer: foncier et environnement dans le delta intérieur du Niger, Mali, Paris, Institut de recherche pour le développement, 2002; M.L. Dan Dah, La gestion décentralisée des ressources naturelles au Niger: un concept juridique en question? Thèse droit, Pau, 2004; C. Maldidier, «Karoal», l'entente pour gérer les ressources naturelles. 25 ans d'appui de l'UICN dans le delta intérieur du Fleuve Niger (Mali)», rapport de capitalisation, septembre 2007 (non publié).

4 Pour un autre exemple d'approche de la question du foncier en milieu rural, voir le travail du juriste Burkinabé H. Ouédraogo Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural, Rapport au Gouvernement, août 2007.

5 Une dynamique comparable est l'avènement des «cadres de concertions» et des «conventions locales» au Sénégal. L. Granier, Les conventions locales de gestion des ressources naturelles et de l'environnement: légalité et cohérence en droit sénégalais, Droit et politique de l'environnement, n° 65, Gland, UICN, 2006.

6 Comme le reconnaît sans ambages une loi congolaise citée avec malice par l'auteur.

7 La Convention portant statut du fleuve Volta et création de l'Autorité du Bassin de la Volta a été signée le 19 janvier 2007 par les Chefs d'Etats et de Gouvernement des six Etats du Bassin que sont le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Mali, et le Togo.

8 Démarche assez éloignée des préoccupations des populations, depuis lors soi-disant corrigée par l'adoption de la «Charte des eaux du fleuve Sénégal» en 2002.

9 Que l'on peut d'ailleurs toujours considérer comme touchant à l'essentiel des questions – un accord assez «intégré»: aires protégées, activités d'extraction, érosion côtière, lutte contre les différentes formes de pollutions, mise en valeur de l'espace côtier et marin, etc. – avec un «plan d'action», outil très «moderne».

10 Voir la «Déclaration des juristes Africains de l'environnement sur l'affaire des déchets toxiques en Côte d'Ivoire» dans laquelle une trentaine de juristes de l'environnement «[Déploraient notamment] une nouvelle fois le non respect des obligations internationales souscrites et appel[aient] de [leurs] vœux une application stricte des textes environnementaux afin que ne soit plus tolérée l'impunité qui règne en Afrique en matière de déchets dangereux». www.iucn.org/brao.

11 Un aspect souligné plus haut par Amidou Garané comme un facteur de réussite d'un accord.

12 Question abordée dans le Chapitre I par Mahaman Laouali Dan Dah et Mahamadou Salifou.

13 Selon l'expression de l'auteur de l'introduction.

14 La question telle que reformulée par nos soins était: «la corruption et l'intérêt personnel seraient ils logés au cœur de certains Etats – et donc du système de création du droit – et quel rôle peut jouer le droit international?».

15 La fin du paragraphe est: «C'est pourquoi l'UEMOA, conformément à la recommandation du Conseil, y prend une part active».

16 Voir T. Sandwith, C. Shine, L. Hamilton and D. Sheppard. Aires protégées transfrontalières pour la paix et la coopération, UICN, Commission Mondiale des Aires Protégées, Guide des meilleures pratiques No 7, 2001.

17 Selon A. Kiss et J.P. Beurier, cités par les auteurs.

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