La sécurisation foncière et la gestion de l'environnement par la gestion des conflits et la décentralisation dans la zone des dallols au Niger: cas des départements de Filingué et Boboye

Mahaman Laouali Dan Dah* and Mahamadou Salifou**

La présente contribution vise à réaliser une synthèse des problématiques juridiques et environnementales liées aux conflits d'accès aux ressources naturelles dans la zone des dallols située dans le Sud-ouest de la République du Niger. Les causes et les barrières pour une gestion commune et concertée des ressources naturelles sont analysées et un éventail de mesures proposées. Un descriptif des modalités de mise en œuvre d'un processus de dialogue et d'élaboration d'une vision partagée entre les principaux utilisateurs de ces ressources naturelles est soumis à l'appréciation des lecteurs. L'analyse révèle une absence de modes de gestion durable de l'espace et des ressources naturelles, un dysfonctionnement à tous les niveaux des institutions, des faiblesses dans les méthodologies ainsi que dans la mise en œuvre des outils de gestion des conflits. Les efforts fournis ne sont pas toujours inscrits dans une vision de durabilité; cela s'est traduit par la persistance des conflits en milieu rural. Les problèmes d'accès aux ressources naturelles restent un des défis majeurs dans un contexte de pauvreté. Or, les conflits entre les producteurs ruraux créent des situations d'insécurité permanente des droits d'accès aux ressources naturelles.

I. Problématique de la sécurisation foncière et de la gestion de l'environnement dans les dallols

A. La crise écologique et foncière née de la faillite des systèmes de production60

Les écosystèmes des dallols (31 000 km2), avec une pluviométrie de 600 à 700 mm/an, disposent d'importantes ressources ligneuses, parmi lesquelles les forêts sèches, les parcs agroforestiers et les rôneraies. Les eaux de surface sont composées d'un réseau hydrographique dense et actif et d'un cours d'eau permanent, le fleuve Niger. Ces écosystèmes se présentent sous forme d'anciennes et profondes vallées fossiles (dallols), de zones de plateaux et d'une zone dunaire de culture vivrière. L'érosion éolienne et hydrique provoque une dégradation des terres accrue accentuée par un déboisement important. On note aussi une prolifération d'espèces nuisibles (sida cordifolia, jacinthe d'eau, etc.).

Du point de vue des activités socioprofessionnelles et du mode de vie, on peut distinguer des sédentaires cultivateurs, des semi sédentaires agropasteurs, des éleveurs nomades. Les activités du secteur agricole, y compris l'exploitation forestière, la pêche, l'élevage occupent plus de 87% de la population active.

Du fait de la forte croissance démographique61 et des besoins croissants en ressources naturelles, les pressions exercées sur les écosystèmes occasionnent non seulement une diminution de la disponibilité desdites ressources, mais également, par effet induit, une augmentation des conflits entre éleveurs et agriculteurs liés à l'accès compétitif aux pâturages, aux points d'eau, aux terres de culture et d'autres biens et services environnementaux. Ces conflits entre opérateurs ruraux entraînent de véritables affrontements armés se soldant par plusieurs dizaines de morts chaque année (de 1992 à 1998, 80 conflits sanglants).

Malgré l'existence de textes et de mécanismes de sécurisation des droits fonciers, le phénomène persiste et prend de l'ampleur. Il est exacerbé par l'absence d'un dialogue et d'une vision partagée entre les communautés autour de l'exploitation du potentiel des ressources naturelles.

La crise écologique actuelle est liée surtout au fait que la capacité de charge des écosystèmes est en rupture avec leur productivité. D'autres facteurs non moins importants, tant naturels qu'anthropiques, contribuent à accentuer cet état de fait. Les cycles de sécheresses ont occasionné ces dernières années d'importantes dégradations du couvert végétal. Les modes d'exploitation des terres, très peu intensifiés dans un contexte de croissance démographique accélérée ont entraîné une pression foncière accrue conduisant inexorablement à des conflits intercommunautaires pour l'accès aux ressources et leur utilisation. Cela met en exergue les limites du système actuel de gestion de l'espace.

La faiblesse de la base productive de la zone des dallols en ressources naturelles n'offre pas de réelles possibilités de satisfaction des besoins de la population de ladite zone, surtout que celle-ci est par ailleurs pourvoyeuse en bois énergie et bois de service, en productions vivrières et ressources animales pour les grandes agglomérations comme Niamey, Dosso, Filingué et Birni N'Gaouré.

L'agriculture dans la zone des dallols, a favorisé l'installation et le développement de nombreux centres urbains et ruraux. La zone agricole s'est ce faisant, étendue au détriment des espaces naturels. L'accès libre aux ressources naturelles pose des difficultés en tous genres. L'agriculture pluviale sous un mode extensif reste la principale activité productive des dallols. Or celle-ci épuise les sols. Il devient alors difficile de poursuivre indéfiniment l'exploitation sans fertilisation. De manière occasionnelle certains agriculteurs ont recours à l'utilisation des matières organiques en établissant des «contrats de fumure» avec les éleveurs.

La jachère pour l'amélioration de la fertilité des sols est l'une des techniques les plus anciennement utilisées dans les dallols. La disparition de la jachère par endroit et la réduction du temps consacré à cette technique entraînent la diminution des rendements du fait de l'épuisement des sols. Le cycle infernal réduction des jachères/diminution des rendements/accroissement des superficies cultivées conduit inexorablement à l'emblavement de toutes les terres disponibles, c'est-à-dire un épuisement total et irréversible du sol, comme c'est le cas dans les dallols.62 Quand les terres étaient disponibles, le cycle de la jachère pouvait aller jusqu'à une décennie. Avec la pression actuelle liée à la démographie, le temps de jachère est raccourci, voire inexistant dans certains terroirs.

Les déficits céréaliers sont de plus en plus chroniques. Les récoltes actuelles ne couvrent qu'environ les trois quarts des besoins annuels d'autoconsommation, même au cours des années normales. Annuellement, le quart des besoins alimentaires est à rechercher ailleurs. Pour y faire face, les opérateurs ruraux défrichent des terres de plus en plus marginales, telles que les terres des plateaux normalement impropres à l'agriculture. Les terres des bas-fonds traditionnellement destinées à servir d'aires de pâturages sont de plus en plus emblavées pour la pratique des cultures de contresaison. L'extension de la culture irriguée a exacerbé la compétition pour l'accès aux terres surtout des vallées qui sont désormais clôturées et donc inaccessibles aux pasteurs et à leurs troupeaux.

En résumé, les problèmes environnementaux des dallols sont fortement liés au cycle infernal de destruction du patrimoine naturel par une surexploitation des ressources naturelles du fait de l'aggravation du phénomène de pauvreté.

L'élevage dans la zone des dallols est également pratiqué sous une forme extensive et consiste dans un système de cueillette et d'exploitation des ressources végétales par l'animal. Par ses productions il apporte des compléments au déficit vivrier agricole, surtout que la plupart des producteurs ruraux de la zone des dallols pratiquent aussi bien l'agriculture que l'élevage. Le processus de dégradation des pâturages est souvent attribué au surpâturage; le broutage intensif et répété d'une végétation clairsemée affecte la composition floristique et la disponibilité de la biomasse, laquelle subit par ailleurs les impacts négatifs des feux de brousse.

La mobilité des troupeaux parfois considérables et la difficile synchronisation entre le départ en transhumance et les semis, le retour de transhumance et la période des récoltes, suscitent de fréquents conflits intercommunautaires aux issues souvent dramatiques.

Par ailleurs, la pratique de l'activité pastorale fait face à la difficulté grandissante d'accès à la zone agricole pour l'exploitation des résidus agricoles et la disparition continue des pâturages de saison sèche dans la zone des plateaux des dallols. A cela, il faut ajouter la difficulté de modernisation de la filière de production animale et les insuffisances du cadre juridique. Le renforcement de compétences techniques locales et l'adoption de programmes d'élevage faisant place à l'amélioration et à la gestion des pâturages sont des défis à relever.

L'intégration élevage/agriculture peut se traduire dans les dallols par des actions complémentaires: l'utilisation des résidus de récoltes et des sous-produits agricoles pour l'alimentation du bétail; les déjections animales sont utilisées comme fumure dans les champs. Ces actions sont simples et ne nécessitent pas d'importants investissements. Les échanges lait contre céréales sont une forme d'intégration. Les travaux communautaires impliquant agriculteurs/éleveurs dans les champs individuels des éleveurs ou des agriculteurs et regroupant les deux groupes sont une forme d'entraide et d'intégration pouvant contribuer à la construction des dialogues.

Dans le contexte des dallols, on trouve une imbrication des deux systèmes, agricole et pastoral, entraînant très souvent des comportements compétitifs peu favorables à une gestion durable des ressources naturelles.

Les développements qui précèdent montrent les limites du système de production actuellement en cours dans la zone des dallols. La pression démographique et l'insécurité foncière ne garantissent pas la durabilité des activités agricoles et pastorales extensives pour la plupart. On note quelques mutations se traduisant par la conversion des éleveurs en agriculteurs et leur sédentarisation. La politique de gestion des ressources naturelles a été peu incitative et la mise en œuvre du processus de responsabilisation des acteurs ruraux et des communautés à tous les niveaux a été timide comme l'attestent les institutions et outils de sécurisation foncière et de gestion de l'environnement.

B. Les institutions et outils de sécurisation foncière et de gestion de l'environnement

1. Les institutions et outils de sécurisation foncière

a) La commission foncière (COFO)

C'est la stratégie de référence en matière de prévention des conflits. La COFO est un organe administratif prévu et organisé par les articles 118 à 122 de l'Ordonnance portant principes d'orientation du code rural63. Elle a un rôle essentiel dans la gestion du foncier rural qui se répartit entre ses compétences consultatives et son pouvoir de décision. Au titre de ses compétences consultatives, l'avis de la COFO est obligatoire pour la détermination du contenu de la mise en valeur des terres et pour la procédure d'élaboration des concessions rurales64. Son pouvoir de décision consiste notamment dans la reconnaissance et l'établissement du contenu des droits fonciers, ainsi que dans la transformation en droit de propriété des droits de concession rurale. Elle était initialement instituée dans les arrondissements et les communes et se compose des chefs des services techniques, des organisations de la société civile rurale et des chefs traditionnels. Des textes ultérieurs65 ont étendu la COFO aux départements, cantons, groupements, villages et tribus sans toutefois préciser leur composition.

Source: Ministère de l'environnement et de la lutte contre la désertification, Niamey, 2006

La COFO de Boboye a été installée en 1998 avec l'appui du Projet de gestion des ressources naturelles. Elle est fonctionnelle et est appuyée par trois COFO relais (Falmey, Koygolo et Harkanassou) et plusieurs dizaines de COFO de villages (COFO de base) dont 39 dans la commune de Kiota, 34 dans la commune de Falmey et 5 dans la commune de Fabigui.

Quant à la COFO de Filingué, elle a été installée en 2006. Ses membres ont, après leur installation, effectué un voyage d'étude auprès de la COFO de Madaoua pour s'inspirer de l'expérience de cette dernière en matière de gestion de l'espace et de prévention des conflits.

Les COFO des communes, qui devraient être le niveau intermédiaire entre les COFO des départements et les COFO de base, ne sont pas installées nonobstant l'installation des communes.

Les attributions que les COFO de notre zone d'observation exercent effectivement consistent:

b) Le schéma d'aménagement foncier (SAF)

Il est institué dans chaque département et consiste dans un document cadre dont l'objet est de préciser les espaces affectés aux diverses activités rurales ainsi que les droits qui s'y exercent. Le SAF est élaboré par le secrétariat permanent départemental en liaison avec les collectivités locales et les secrétariats permanents municipaux ou d'arrondissement du code rural. Du fait qu'il précise les espaces affectés à chaque activité rurale, le SAF participe à la sécurisation foncière d'une part en évitant la concurrence entre plusieurs activités rurales sur un même espace, d'autre part en organisant la cohabitation sur un même espace de plusieurs activités rurales et en précisant les droits de chaque catégorie d'usagers. Pour l'instant, aucun SAF n'a été élaboré à l'échelle nationale encore moins dans notre zone d'observation. En revanche, de nombreux outils et institutions de gestion de l'environnement sont fonctionnels.

2. Les institutions et outils de gestion de l'environnement

a) La chefferie traditionnelle

L'ordonnance n° 93–28 du 30 mars 1993 portant statut de la chefferie traditionnelle constate l'existence au Niger de collectivités autres que les collectivités territoriales, appelées «communautés coutumières et traditionnelles»66. Ces dernières, précise l'article 2 de l'ordonnance suscitée, sont hiérarchiquement intégrées dans l'organisation administrative de la République du Niger. Elles sont représentées par des chefs de quartier, de villages, de tribus, de cantons et de groupements, ainsi que des sultans et chefs de provinces.

Il existe un lien étroit entre la chefferie traditionnelle et les systèmes de production dominants en milieu rural nigérien. Ainsi, les cantons et les villages se réfèrent à des communautés agricoles sédentaires, tandis que les groupements et les tribus renvoient à des communautés de pasteurs nomades. Schématiquement, le chef de canton ou de village est d'abord le chef des agriculteurs sédentaires, alors que le chef de groupement ou de tribu est d'abord le chef des pasteurs nomades.

Parmi les compétences que la loi a conférées au chef traditionnel, figure le pouvoir de réguler l'accès aux terres de cultures et aux espaces pastoraux, sur lesquels la communauté coutumière dont il a la charge possède des droits coutumiers reconnus67. A cela s'ajoute la disposition de l'alinéa 3 de l'article 9 de l'ordonnance n° 93–15 portant principes d'orientation du code rural qui semble conférer aux chefs un pouvoir de disposition sur le foncier. Ce pouvoir de disposition peut s'exercer au profit des personnes physiques ou morales comme les associations et ONG.

b) Les associations et ONG

Elles sont créées sur la base du principe de la liberté d'association consacré par la Constitution. Elles interviennent dans la gestion de l'espace soit en organisant les opérateurs ruraux, soit en gérant elles-mêmes un espace déterminé (cas des sites des cultures de contre-saison tenus par les groupements féminins). Chacune de ces organisations regroupe en son sein une catégorie de producteurs ruraux (agriculteurs ou éleveurs).

La création de certaines de ces associations et ONG a été suscitée par les projets et les programmes de développement qui les utilisent comme leurs relais. Dans ces conditions, l'autonomie de ces organisations est très relative, tandis que leur survie à la fin des interventions des projets ou programmes qui ont suscité leur création paraît hypothétique. Cet écueil guette aussi les comités de gestion de l'eau.

c) Les comités de gestion de l'eau68

Ils sont institués auprès de chaque point d'eau public. On entend par point d'eau public, les points d'eau modernes c'est-à-dire les puits cimentés, les forages équipés de moyens d'exhaure (humaine, éolienne, animale), les puits forages, les stations de pompage, les mini adductions d'eau potable ainsi que les points d'eau traditionnels aménagés au profit des communautés urbaines, villageoises ou pastorales. Le comité de gestion de l'eau est mis en place par l'assemblée générale du village. Celle-ci peut aussi confier la gestion du point d'eau à un particulier dans le cadre d'un contrat de gérance. Chaque comité est chargé d'assurer l'entretien du point d'eau et d'élaborer les règlements de gestion relatifs à l'accès et à la protection du point d'eau. Cette possibilité d'élaborer des règlements se retrouve aussi dans les structures locales de gestion des marchés ruraux de bois.

d) Les structures locales de gestion des marchés ruraux de bois

Les structures locales de gestion des marchés ruraux de bois ont été instituées par l'ordonnance n° 92–37 du 21 août 1992 portant organisation de la commercialisation et du transport de bois dans les grandes agglomérations et la fiscalité qui leur est applicable, modifiée par la loi n° 2004–040 du 8 juin 2004 portant régime forestier au Niger.

L'ordonnance susvisée définit la structure locale de gestion comme «toute organisation de producteurs ruraux de bois, reconnue et enregistrée par le ministre chargé des forêts et dont la tâche est d'assurer, pour le compte de ses membres, l'approvisionnement d'un marché rural de bois, l'exploitation, la surveillance, l'entretien et la régénération d'une zone forestière considérée». Les marchés ruraux, quant à eux, s'entendent «des places et endroits où sont installées des structures organisées pour l'exploitation du bois à des fins commerciales hors des grandes agglomérations». La structure locale de gestion d'un marché rural de bois regroupe en son sein les personnes bénéficiaires d'un droit d'usage coutumier sur la forêt considérée. Elle exploite le bois sur la base d'une concession qui lui est octroyée par l'Etat ou les collectivités territoriales. Sur chaque quantité de bois vendue une taxe est payée par l'acheteur et est répartie entre la structure locale de gestion, l'Etat et les collectivités territoriales.

e) Les collectivités territoriales

Le processus de décentralisation au Niger a consacré trois niveaux de collectivités territoriales, à savoir les régions, les départements et les communes69. Pour l'instant, seul le niveau communal est installé. Les communes disposent de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elles sont administrées par des organes élus.

Les rôles des communes se répartissent entre leurs organes délibérants et leurs organes exécutifs. Les organes délibérants des communes sont les conseils municipaux, tandis que les maires en sont les organes exécutifs. Ces deux catégories d'organes sont complémentaires. En effet, les affaires de la commune relèvent de la compétence du conseil municipal qui les «règle par ses délibérations». Ces dernières sont mises en œuvre par le maire qui est par ailleurs représentant de l'Etat. La lecture combinée des lois n° 2002–12 et 2002–13 du 11 juin 200270 fait ressortir que la commune a des attributions en matière, entre autres, de préservation et protection de l'environnement, ainsi que d'élaboration de plans et schémas locaux d'actions pour l'environnement et la gestion des ressources naturelles. L'exercice de leurs attributions par les communes est susceptible d'apporter plus de cohérence dans la gestion de l'environnement du fait de l'existence désormais d'un cadre fédérateur au niveau local que sont les collectivités territoriales. Celles-ci en fédérant les différentes interventions au niveau local pourraient en effet instaurer un cadre propice à une gestion apaisée et donc durable des ressources naturelles, cela d'autant plus que les enjeux qui s'organisent autour de l'accès auxdites ressources sont de plus en plus divergents tandis que les conflits qu'ils occasionnent ont tendance à devenir endémiques.

C. Les enjeux et les conflits liés a l'accès à la terre et aux autres biens et services fournis par l'environnement

1. Les enjeux

A l'instar des autres régions du Niger, la zone des dallols abrite une population essentiellement rurale qui tire des activités d'exploitation des ressources naturelles, les moyens de sa subsistance. Aussi, l'accès aux ressources naturelles est pour cette population une question de survie. Or, la demande en ressources naturelles est supérieure à la capacité productive des écosystèmes. Dans ces conditions, la compétition pour y avoir accès est des plus acharnées.

En ce qui concerne l'Etat en tant que dispensateur de l'équité sociale, l'enjeu majeur consiste à garantir l'accès universel aux ressources naturelles et cela de façon apaisée et durable. Il est accompagné dans cette vision par ses partenaires au développement, nationaux et internationaux. Qu'il s'agisse des populations ou de l'Etat, le défi majeur à relever à court terme est le développement durable. Or, celui-ci ne peut se réaliser qu'à travers la recherche d'une efficacité collective.

D'une manière générale la zone des dallols dispose d'importantes potentialités en terres, en ressources en eau souterraine et de surface, etc. Aussi, le problème dans les dallols n'est pas véritablement lié à une indisponibilité structurelle des ressources naturelles; il se pose plutôt en termes de comportement à l'égard des ressources naturelles, c'est-à-dire en termes de nécessité d'adopter des modes de gestion durable.

L'une des portes d'introduction des modes de gestion durable serait de travailler dans le sens d'une vision partagée de la gestion des ressources naturelles. Les acteurs doivent comprendre que la capacité de charge d'un écosystème n'est pas élastique, elle varie notamment selon le mode d'exploitation.

Cette compréhension fait face à de nombreux obstacles qui sont relatifs à l'insuffisance de la sensibilisation aux questions environnementales, le faible développement des activités alternatives pour pallier la faible productivité des systèmes agropastoraux et l'absence de méthodes et technologies appropriées pour la gestion durable des ressources naturelles.

Les capacités des institutions locales à planifier des investissements et à développer des activités génératrices de revenus qui tiennent compte des contraintes et des possibilités que présente le milieu sont inexistantes.

La pauvreté des habitants, aussi bien dans les zones rurales que dans les centres urbains, rend difficile la mise en oeuvre d'alternatives tandis que le manque de systèmes communs de concertation et de gestion empêche des actions coordonnées visant l'utilisation durable des ressources naturelles. Il en résulte une persistance des conflits pour l'accès aux ressources naturelles.

2. Les conflits

Les conflits entre les opérateurs ruraux sont plus fréquents dans le sud et le centre du département de Boboye. Ils sont moins importants dans le département de Filingué qui connaît ces dernières années une relative accalmie dans ce domaine. Ces conflits opposent tantôt les éleveurs entre eux, tantôt les agriculteurs aux éleveurs, tantôt les agriculteurs entre eux.

a) Les conflits entre éleveurs

Ces conflits ont essentiellement pour causes:

b) Les conflits entre éleveurs et agriculteurs

Ces conflits sont très fréquents sans doute en raison de la concurrence à laquelle se livrent les activités agricoles et pastorales, consécutivement à la disparition de la complémentarité qui existait autrefois entre elles. Ils ont pour causes principales:

c) Les conflits entre agriculteurs

Ils éclatent le plus souvent à l'occasion:

En définitive, la problématique de la sécurisation foncière et de la gestion de l'environnement dans les dallols est le moins que l'on puisse dire complexe. Les réponses qui lui ont été apportées à travers des institutions et outils variés n'ont pas toujours produit l'effet escompté. Dans le but d'inverser cette tendance, la gestion des conflits et la décentralisation apparaissent comme des palliatifs71.

II. La gestion des conflits et la décentralisation comme palliatifs?

A. Les opportunités offertes par la décentralisation et la gestion des conflits

1. Les opportunités offertes par la décentralisation

a) A travers l'existence d'une maîtrise d'ouvrage communale étendue

La commune est propriétaire d'une part de nombreux espaces abritant des ressources naturelles, d'autre part d'infrastructures servant à la mobilisation de certaines de ces ressources. Ainsi, la commune est propriétaire des points d'eau publics, des couloirs de passage, des aires de pâturages et des pistes de transhumance se trouvant sur son territoire.

D'autres possibilités d'accès à la propriété des ressources naturelles sont offertes aux communes par le système des concessions notamment en matière de gestion des forêts72. En effet en cette matière, la concession est l'un des modes de constitution du domaine forestier des collectivités territoriales73. La transformation du titre de concession en titre de propriété intervient par suite du constat de mise en valeur74.

D'autres possibilités d'accès à la concession semblent également être offertes aux collectivités territoriales en matière de gestion de la faune sauvage75. Ainsi, le décret n° 98–295 portant application de la loi n° 98–7 du 29 avril 1998 prévoit en son article 2, alinéa 2, la possibilité pour l'Etat de concéder temporairement la gestion des parcs et réserves aux collectivités territoriales «ayant fait preuve, par la pratique, de leur aptitude, capacité et engagement dans la gestion soutenue de ces ensembles». Cette possibilité reste un miroir aux alouettes car «sa mise en œuvre ne peut intervenir que si la collectivité territoriale candidate démontre qu'elle dispose d'une certaine expérience dans la gestion d'un parc national ou d'une réserve. Cela suppose que la collectivité territoriale candidate doit avoir déjà géré un de ces ensembles. En effet, le texte susvisé exige d'elle de démontrer qu'elle a, par la pratique, fait preuve de son aptitude, capacité et engagement dans la gestion d'un parc ou d'une réserve. Or, cette condition ne peut être remplie par les collectivités territoriales puisque la législation antérieure ne leur reconnaissait aucune compétence en matière de gestion des parcs et réserves»76.

b) L'émergence des communes

Les communes sont fonctionnelles depuis environ deux ans. Elles poursuivent l'apprentissage de la gestion locale à travers la tenue des sessions ordinaires et extraordinaires de leurs conseils. L'installation de ces communes crée un cadre fédérateur et de cohérence pour les partenariats susceptibles de s'établir au niveau local. Les communes, en tant que collectivités territoriales de base sont des partenaires de proximité des services déconcentrés de l'Etat et des différentes catégories d'opérateurs ruraux à travers notamment leurs organisations.

Le partenariat entre les communes et les organisateurs d'opérateurs ruraux s'imposera d'autant plus que c'est au niveau villageois et non au niveau communal que se gèrent effectivement les ressources naturelles. Conséquemment, c'est au niveau villageois que se pose la problématique des conflits d'accès auxdites ressources. Or, le village nigérien n'étant pas une collectivité territoriale, la commune doit impérativement chercher des relais entre elle et le niveau villageois. C'est dans cette perspective qu'il est possible d'envisager la conclusion des conventions locales entre les communes et les organisations d'opérateurs ruraux pour prévenir les conflits et garantir une gestion durable de l'environnement et de ses différentes productions.

2. Les opportunités offertes par la gestion des conflits: l'application du droit local

L'application du droit local est la conséquence du pluralisme juridique qui prévaut en matière de gestion des conflits. Le pluralisme juridique désigne «un courant doctrinal insistant sur le fait qu'à la pluralité des groupes sociaux correspondent des systèmes juridiques multiples agencés suivant des rapports de collaboration, coexistence, compétition ou négation; l'individu est un acteur du pluralisme juridique dans la mesure où il se détermine en fonction de ses appartenances multiples à ces réseaux sociaux et juridiques»77. Le cadre juridique de la gestion des conflits se rapportant aux ressources naturelles est pluraliste en ce qu'il fait intervenir des normes différentes dans leur nature, leur contenu et leur mode de production et qui ont toutes vocations à s'appliquer. Il s'agit du droit écrit dit moderne, du droit musulman et du droit coutumier. Ce dernier est constitué de règles orales nées de la pratique et qui, à force d'être répétées, sont devenues obligatoires. La coutume est «une règle de droit qui s'est établie, non par une volonté étatique émise en un trait de temps, mais par une pratique répétée des intéressés eux mêmes. C'est du droit qui s'est constitué par l'habitude»78.

Cette application du droit coutumier a été énoncée d'abord par la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 et reprise par la loi n° 2004–50 du 22 juillet 200479 fixant l'organisation et la compétence des juridictions en République du Niger. Ce texte proclame le principe de l'application de la coutume dans i) les affaires qui concernent la capacité à contracter et agir en justice, l'état des personnes, la famille, le mariage, le divorce, la filiation, les successions, donations et testaments; ii) les affaires concernant la propriété ou la possession immobilière et les droits qui en découlent, sauf lorsque le litige portera sur un terrain immatriculé ou dont l'acquisition ou le transfert aura été constaté par un mode de preuve établi par la loi.

La reconnaissance de l'application du droit coutumier a été réaffirmée par l'ordonnance n° 93–28 du 30 mars 1993 portant statut de la chefferie traditionnelle qui a érigé les sultanats, les provinces, les cantons, les groupements, les villages, les tribus et les quartiers en collectivités coutumières dirigées par des chefs traditionnels. Ces derniers appliquent la coutume. En fait, il s'agit des coutumes car il y en a autant qu'il y a de groupes et de sous-groupes ethniques. Ces règles coutumières, qui étaient à l'origine des règles traditionnelles négro-africaines, ont fortement subi l'influence de l'Islam au point où, dans beaucoup de cas, l'Islam s'est substitué à la coutume. Dans certains cas, la coutume n'est qu'une adaptation des règles administratives véhiculées par le droit écrit hérité de la colonisation. L'avantage du droit coutumier réside dans sa flexibilité qui favorise l'application de solutions adaptées à chaque cas. Le caractère évolutif du droit coutumier lui garantit une adaptation continue aux changements en cours dans la société. En outre, son caractère oral est un vecteur de rapprochement des points de vue des parties en conflit et une invitation constante à la négociation. En effet, «l'oralité, parce qu'elle peut rapprocher mieux que l'écrit et correspond à des relations de face à face [...].»80, est susceptible de garantir l'équilibre au sein de la société à travers une certaine subsidiarité dans l'application de la règle de droit.

Cependant la mise en œuvre de l'opportunité que représente l'application du droit local est, comme d'ailleurs celle des autres opportunités, confrontée à des contraintes d'ordre juridique et institutionnel.

B. Etat des lieux des contraintes d'ordre juridique et institutionnel

1. Les contraintes d'ordre juridique

a) Un cadre juridique non effectif particulièrement en matière de gestion des conflits entre particuliers81

Les conflits dont il s'agit ici sont ceux qui ne sont pas de nature pénale82. Ils sont en général réglés par application du droit coutumier. Cela se fait conformément à plusieurs textes dont chacun attribue des compétences à une autorité spécifique. Tout d'abord, en vertu de l'article 149 des principes d'orientation du code rural, les conflits qui «opposent les opérateurs ruraux entre eux sont réglés conformément aux dispositions de la loi n° 62–11 du 16 mars 196283 fixant l'organisation et la compétence des juridictions de la République du Niger et celles de la loi de la loi n° 63–18 du 22 février 196384 fixant les règles de procédure à suivre devant les justices de paix statuant en matière civile et commerciale. Toutefois, la procédure judiciaire doit obligatoirement être précédée d'une tentative de conciliation des conflits par les autorités coutumières. Le résultat de la conciliation coutumière est consigné dans un procès-verbal». La loi n° 63–18 du 22 février 1963 en traitant de la conciliation, renvoie à son article 4 aux dispositions de la loi n° 62–11 du 16 mars 1962. Or, celle-ci a été abrogée par la loi n° 2004–50 du 22 juillet 2004. Le nouveau texte a supprimé le recours à la conciliation puisqu'il n'en parle plus.

Cette abrogation des dispositions relatives à la conciliation contenues dans la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 entraîne aussi celle des dispositions afférentes de la loi n° 63–18 du 22 février 1963 puisque cette dernière se réfère à la première en matière de conciliation. En conséquence de ce qui précède, il y a lieu de constater que le règlement d'un litige opposant les opérateurs ruraux ne fait désormais intervenir que les seules autorités judiciaires. Pourtant, cette évolution législative n'est prise en compte ni par les juges, ni par les autorités administratives, encore moins par les autorités coutumières. Cette situation contribue à aggraver l'insécurité juridique née de la mauvaise application du pluralisme juridique.

b) Un cadre juridique source d'une insécurité des droits fonciers du fait de la mauvaise application du pluralisme juridique

L'insécurité juridique des droits fonciers exacerbe les conflits en milieu rural en entretenant une situation d'incertitude des droits, laquelle est source d'interminables remises en cause qui dégénèrent en conflits souvent sanglants85. Cette insécurité juridique s'apprécie de plusieurs manières:

c) Le déséquilibre entre les droits reconnus aux agriculteurs et ceux conférés aux éleveurs par le code rural

Ce déséquilibre résulte de la consistance des droits reconnus par la loi respectivement aux pasteurs et aux agriculteurs.

La reconnaissance aux pasteurs de simples droits d'usage

La reconnaissance aux agriculteurs des droits de propriété sur les terres agricoles

2. Diagnostic des contraintes d'ordre institutionnel

a) Le pluralisme d'institutions et d'outils

Le pluralisme d'institutions intervenant dans la gestion des conflits

Le constat qui se dégage est que pour défendre sa compétence en matière de règlement des litiges chacune des institutions intervenant dans la phase de conciliation invoque non pas le texte approprié, mais celui qui l'arrange. Ainsi, pour justifier leur intervention en matière de règlement des litiges dans la phase de conciliation, les autorités communales et préfectorales s'appuient sur les dispositions de la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 alors même que celle-ci a été abrogée. Ce texte prévoyait un préliminaire de conciliation devant les autorités administratives ou coutumières avant la saisine des juridictions dans les matières civiles, coutumières et commerciales susceptibles de transaction. Ce préliminaire de conciliation n'est pas obligatoire. Quant aux chefs traditionnels, ils soutiennent avoir désormais la compétence exclusive en matière de conciliation dans les litiges portant sur la gestion des ressources naturelles en vertu des dispositions de l'ordonnance n° 93–015 du 2 mars 1993 portant principes d'orientation du code rural laquelle a dérogé à la loi n° 62–11 du 16 mars 1962. En effet, l'ordonnance n° 93–015 du 2 mars 1993 (tout en se référant expressément à la loi n° 62–11) soumet les litiges qui opposent les opérateurs ruraux à un préliminaire obligatoire de conciliation devant les autorités coutumières exclusivement, avant la saisine des juridictions. Il s'agit ici des litiges portant sur la gestion des ressources naturelles. Pour conforter leurs points de vue, les chefs traditionnels allèguent en outre les dispositions de l'ordonnance n° 93–28 du 30 mars 1993 portant statut de la chefferie traditionnelle. Ce texte réaffirme la compétence des chefs traditionnels pour concilier les parties à un litige en matière civile, commerciale ou coutumière. Mieux, chaque conciliation effectuée par le chef traditionnel doit être constatée dans un procès-verbal qui ne peut en aucun être remis en cause devant l'autorité administrative ou judiciaire.

Cette pluralité d'institutions qui revendiquent toutes des compétences en matière de conciliation comporte plusieurs conséquences: i) tout d'abord, elle introduit une certaine lenteur dans le règlement des litiges. En effet, de nombreux plaideurs ayant préalablement saisi une autorité coutumière soumettent ensuite leurs affaires à l'appréciation des autorités administratives, surtout lorsque la décision de l'autorité coutumière ne leur donnent pas satisfaction; ii) ensuite, elle entraîne une remise en cause incessante des solutions préconisées pour la résolution d'un conflit. Sur ce point, les autorités administratives de la zone nous ont certifié que chaque fois qu'il y a changement de préfet, le nouveau est saisi des affaires pour lesquelles son prédécesseur avait fait accepter des solutions amiables aux parties; iii) de même, elle favorise les interventions politiques dans la gestion des conflits. Le plaideur choisit souvent d'aller vers une autorité plutôt que vers une autre en fonction des pressions que ces «soutiens» à Niamey sont susceptibles d'exercer sur elle; iv) enfin, elle entraîne des divergences dans l'application de la règle de droit, qu'elle soit écrite ou coutumière. L'appréciation du chef traditionnel ne peut pas être la même que celle de l'administrateur. Ces divergences font qu'on se trouve dans des situations où des solutions différentes sont proposées à la résolution de deux litiges pourtant similaires.

Le cloisonnement des institutions intervenant dans la gestion de l'espace

Le cloisonnement des organisations qui interviennent dans la gestion de l'espace tient au fait que celles-ci sont toutes spécialisées. En effet, chacune de ces organisations ne s'occupe que de la gestion du droit d'accès à une ressource naturelle déterminée par ses statuts ou par la loi. Ainsi, un marché rural de bois ne s'intéresse qu'à la gestion du droit d'accès aux ressources ligneuses, un comité de gestion de l'eau ne s'occupe que de la gestion de l'eau, une association pastorale ne s'intéresse qu'à l'accès des pasteurs aux ressources pastorales, etc.

Cette spécialisation contribue non seulement à ériger en isolats les différentes activités d'exploitation des ressources naturelles, mais aussi à ruiner les possibilités d'un dialogue permanent entre les différents groupes d'opérateurs ruraux. Si ce risque n'est pas très perceptible en ce qui concerne les marchés ruraux de bois et les comités de gestion de l'eau, il l'est s'agissant des associations et ONG notamment. Ces organisations regroupent en leur sein soit des agriculteurs, soit des éleveurs. Quand on sait que dans nos zones d'observation les deux systèmes de production dominants, à savoir l'agriculture et l'élevage, renvoient à une division ethnique du travail99, la composition actuelle de ces organisations leur fait courir le danger d'une «ethnicisation» qui entretient un climat de tension latente laquelle constitue un obstacle à l'établissement d'un dialogue permanent entre les agriculteurs et les éleveurs. Cette situation est aggravée par les faibles capacités de ces organisations en matière de plaidoyer, d'élaboration de plans d'actions locaux, de négociation et d'élaboration de projets au niveau local.

Or, dans un contexte de dispersion des ressources naturelles dans l'espace, leur exploitation apaisée et durable exige la complémentarité entre les différentes activités à travers la complémentarité des utilisations de l'espace.

L'installation partielle et l'inadéquation des institutions prévues par le code rural pour la gestion foncière

Le code rural a prévu plusieurs institutions pour la gestion foncière. Il s'agit: i) du Comité national du code rural, qui est un organe d'orientation chargé de l'élaboration, de la vulgarisation et du suivi de l'application du code rural, qui est présidé par le ministre chargé de l'agriculture et est composé en outre des ministres chargés de l'élevage, de l'intérieur, de la défense, de la justice, de l'hydraulique, de l'environnement et l'aménagement du territoire; ii) des commissions foncières, iii) des secrétariat permanents départementaux, municipaux et d'arrondissement du code rural, dont les activités sont coordonnées au niveau national par un secrétariat permanent national; iv) du schéma d'aménagement foncier prévu dans chaque département; v) du dossier rural.

Ces institutions, qui sont au plan fonctionnel interdépendantes car leurs rôles sont emboîtés les uns sur les autres, ne sont installées qu'en partie. Le secrétariat permanent national est installé et est fonctionnel. En revanche, les secrétariats permanents départementaux, municipaux et d'arrondissement ne sont toujours pas installés.

En définitive, l'installation des institutions prévues par le code rural est partielle en ce qu'elle est effective pour certaines et non effective pour d'autres.

Le choix porté sur les institutions qui ont déjà été installées est inadéquat. En effet, à partir du moment où le SAF définit les espaces réservés à chaque activité rurale, c'est lui qui devait être établi avant les COFO. C'est parce que le processus a été inversé que des espaces qui étaient autrefois des aires de pâturages ou des couloirs de passage font aujourd'hui l'objet de colonisation par l'agriculture au détriment du pastoralisme. Compte tenu de l'occupation de l'essentiel des espaces par l'agriculture, aussi bien dans le département du Boboye que dans celui de Filingué, se pose la question de savoir: le jour où le SAF sera élaboré va-t-il se borner à entériner cette situation ou alors tenter de créer une situation nouvelle?

b) Le chevauchement des compétences et le cloisonnement des cadres de prévention et de règlement des conflits

Le chevauchement des compétences

L'analyse des compétences conférées aux chefs traditionnels et celles reconnues aux collectivités territoriales en matière de gestion de l'environnement montre que ces compétences sont quasiment identiques. Dans ces conditions, la mise en œuvre par chacun de ces acteurs des compétences qui lui sont reconnues risque de déboucher sur des conflits susceptibles de nuire à la lisibilité de la politique de l'Etat dans ce domaine et surtout à une gestion concertée des ressources naturelles. Ce risque de conflit entre la chefferie traditionnelle et les collectivités territoriales en matière de gestion des ressources naturelles est d'autant plus grand que les cadres de prévention et de règlement des conflits sont pour l'instant cloisonnés.

Le cloisonnement des cadres de prévention et de règlement des conflits

La loi n'a prévu aucune forme de collaboration entre les institutions chargées de la prévention des conflits et celles chargées de leur règlement. Par voie de conséquence, ces deux catégories acteurs s'ignorent. Or, l'existence d'un cadre formel de partenariat100 entre ces deux catégories d'acteurs pourrait faciliter l'exécution des décisions de justice au niveau local et éviter les perpétuelles remises en cause de la chose jugée, observées çà et là mais avec une acuité plus grande dans le canton du Boboye. Les COFO pourraient aider les juridictions à délimiter les champs, ce qui est un préalable indispensable à un bon règlement des litiges fonciers.

Conclusion

Il résulte de ce qui précède, qu'en dépit des nombreuses contraintes exposées, il existe un gisement de possibilités en matière de gestion apaisée de l'environnement. La mise en valeur de ces possibilités exige qu'une priorité soit donnée au local à travers la décentralisation. Celle-ci apparaît comme le fil d'Ariane du succès de toute démarche en matière de dialogue entre les différentes catégories d'opérateurs ruraux. En effet, du fait que les communes soient composées d'élus représentatifs des différentes communautés qui vivent sur leurs territoires, elles peuvent si elles sont suffisamment responsabilisées être au centre de la promotion du dialogue entre les communautés pour une prévention durable des conflits. Les difficultés d'ordre juridique ne doivent cependant pas être minimisées; bien au contraire, elles doivent être concomitamment aplanies pour accompagner positivement le processus. Cela commande non seulement la relecture du cadre juridique en vue de l'adapter aux exigences en matière de dialogue entre les différentes catégories de producteurs ruraux, mais aussi le renforcement des capacités de ces derniers ainsi que la mise à la disposition des communes d'un service d'appui-conseil en droit qu'aucune structure ne leur apporte actuellement. Relativement à ce dernier point, on constate que l'information juridique est difficilement accessible aux communes, tant du point de vue de son coût que de sa proximité géographique. Aussi est-il à craindre que le droit soit absent dans un débat qui pose en filigrane la nécessité de concilier le légal avec le légitime.


* Juriste spécialiste du droit de l'environnement (Niger).

** Spécialiste de la gestion des aires protégées (Niger).

60 Les informations contenues dans ce paragraphe sont tirées de la documentation disponible dans les ministères et dans divers rapports d'études.

61 Selon les données du recensement général de la population et de l'habitat de 2001, le taux annuel moyen d'accroissement de la population nigérienne s'établit à 3,3%. Dans les régions de Dosso et Tillabéry, où sont situés respectivement les départements de Boboye et de Filingué, les taux d'accroissement annuel moyen sont de 3,05% et 2,75%.

62 UICN, Etudes sur le Sahel, 1991.

63 Ordonnance n° 93–015 du 2 mars 1993.

64 Par ailleurs, l'avis de la COFO peut être demandé par toute personne partie à un contrat dans lequel propriété et exploitation d'un bien sont dissociées.

65 Décret n° 97–006/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997 portant réglementation de la mise en valeur des ressources naturelles rurales.

66 Article 1er de l'ordonnance n° 93–28 du 30 mars 1993.

67 Article 15 de l'ordonnance du 30 mars 1993.

68 Ces comités ont été institués par l'ordonnance n° 93–014 du 2 mars 1993 portant régime de l'eau au Niger, modifiée par la loi n° 98–041 du 7 décembre 1998.

69 Tous les villages de plus de 5 000 habitants ont été érigés en communes.

70 Il s'agit respectivement de la loi déterminant les principes fondamentaux de la libre administration des régions, des départements et des communes et de la loi portant transfert des compétences aux régions, départements et communes.

71 Cette perception a été mise en exergue par les 13 ateliers organisés dans le cadre de l'étude intitulée Etat des lieux des conflits d'accès aux ressources naturelles dans la zone des dallols, éléments d'une stratégie de construction de dialogue pour une cogestion des ressources naturelles, UICN, 2006.

72 Voir la loi n° 2004–40 portant régime forestier du Niger.

73 Voir l'article 18 de la loi n° 2004–040.

74 Voir sur ce point, l'ordonnance n° 59–113/PCN du 11 juillet 1959, portant réglementation des terres du domaine privé de la République du Niger.

75 Voir la loi n° 98–07 du 29 avril 1998 fixant le régime de la chasse et de la protection de la faune.

76 M.L. Dan Dah, La gestion décentralisée des ressources naturelles au Niger: un concept juridique en question?, Thèse de Doctorat, Décembre 2004, Université de Pau et des Pays de l'Adour, p. 387.

77 Dictionnaire encyclopédique des théories et des sociologies du droit, Paris, LGDJ, 1993, p. 449.

78 J. Carbonnier, Droit civil-Introduction, les personnes, Paris, PUF, 1977, p. 20.

79 Celle-ci a abrogé la loi n° 62–11 du 16 mars 1962.

80 N. Rouland, Aux confins du droit, Paris, Editions Odile Jacob, 1991, p. 108.

81 Les conflits qui opposent les particuliers aux personnes publiques sont réglés par application des dispositions qui régissent le contentieux administratif.

82 Les conflits de nature pénale donnent lieu à des constatations par les services répressifs, à l'établissement des procès-verbaux et à la saisine des juridictions compétentes.

83 L'article 78 de la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 qui traite de la conciliation extrajudiciaire est formulé comme suit: «Le préfet, le sous-préfet et le chef de poste administratif, le chef de canton ou de groupement, le chef de village ou de tribu désignés à cet effet par la coutume sont investis du pouvoir de concilier les parties dans les matières coutumières, civiles ainsi que commerciales, susceptibles de transaction».

84 L'alinéa 1er de l'article 4 de cette loi est rédigé comme suit: «En matière coutumière, avant l'engagement d'une instance, tout intéressé peut s'adresser à l'une des autorités énumérées à l'article 78 de la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 et lui demander de régler le différend à l'amiable».

85 Ces conflits sont fréquents notamment dans le département du Boboye et opposent très souvent les agriculteurs aux éleveurs.

86 Propos recueillis auprès du juge d'instance de Filingué.

87 Ibid.

88 Ce principe ne se réfère pas à la race de l'exclu, mais à son activité. En effet, les communautés qui étaient traditionnellement nomades sont, au plan coutumier, frappées d'une exclusion idéologique d'accès à la terre.

89 M.L. Dan Dah, La gestion décentralisée des ressources naturelles au Niger: un concept juridique en question?,op.cit,, p. 269.

90 En effet, l'article 63 de la loi n° 2004–40 dispose en substance que «sous réserve du respect des conventions internationales régulièrement ratifiées, des dispositions législatives ou des règles fondamentales concernant l'ordre public ou la liberté des personnes, les juridictions appliquent la coutume des parties». Cette disposition figurait déjà dans la loi n° 62–11 du 16 mars 1962 avec cependant une légère différence.

91 Cet anachronisme semble être lié au fait que ces instances non juridictionnelles sont censées concilier les parties et non trancher les litiges. Dans les faits, elles se comportent comme des juridictions en exerçant un pouvoir de rendre la justice en matière coutumière.

92 Article 4 al 2 du décret n° 97–7/PRN/MAG/EL du 10 janvier 1997.

93 Article 2 du décret n° 97–7 du 10 janvier 1997.

94 Article 28 du code rural.

95 Article 53 du code rural.

96 Article 10 du décret n° 97–8 du 10 janvier 1997.

97 La propriété selon le droit écrit résulte de: l'immatriculation au livre foncier, l'acte authentique, l'attestation d'enregistrement au dossier rural, l'acte sous seing privé. La propriété coutumière résulte quant à elle de: l'acquisition de la propriété foncière par succession depuis des temps immémoriaux et confirmée par la mémoire collective; l'attribution à titre définitif de la terre par l'autorité coutumière compétente; tout autre mode d'acquisition prévu par les coutumes du terroir.

98 Article 18 du code rural.

99 Cela est si vrai que dans le département de Boboye, par exemple, l'élevage fait référence aux personnes d'ethnie peulh, tandis que l'agriculture renvoie à l'ethnie zarma. Cette division ethnique du travail, qui est très présente dans les représentations qu'on se fait de l'agriculture et de l'élevage, est loin de correspondre à la réalité en ce que les deux systèmes de production sont pratiqués par les membres des deux groupes ethniques précités.

100 La création de ce cadre de partenariat soulève certes des difficultés au plan juridique dans la mesure où les actes des COFO sont des actes administratifs susceptibles de donner lieu à des recours devant le juge administratif. Toutefois, ces difficultés ne sont pas insurmontables.

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