Les lois-cadres environnementales dans les pays francophones d'Afrique101

Emmanuel G. Moutondo*

Les pays francophones d'Afrique ont une longue expérience dans le domaine du développement des lois pour la gestion et la protection de l'environnement. Les formes et méthodes d'élaboration et de mise en œuvre des règles juridiques se sont développées au cours des années, et ceci depuis la période dite des indépendances. Les efforts entrepris en ce sens ont permis de noter l'adoption progressive de législations sectorielles, telles que les lois minières, les lois sur l'aménagement du territoire, les lois forestières, les lois sur l'hygiène, ou encore, les lois sur l'eau, etc. De plus en plus, la tendance générale a consisté à adopter également des lois spécifiques sur la gestion et protection de l'environnement, instruments qualifiés à tort ou à raison de «lois-cadres environnementales». Il sied de rappeler ici que l'objectif essentiel de toute loi environ-nementale est de prévenir ou de lutter contre toute atteinte dommageable à l'environnement, peu importe si elle concerne la pollution de l'atmosphère, la dégradation des eaux ou des sols, ou encore la protection du bien-être et de la vie humaine, ainsi que les ressources animales ou végétales.

Peu de travaux ou articles ont été consacrés à l'analyse de la nature et des caractéristiques des textes juridiques qui existent dans différents pays Africains concernant la protection de l'environnement et le développement durable, ainsi que sur les tendances en la matière. La plupart des études entreprises jusqu'ici au niveau national, rendent seulement compte et ce souvent, de l'état général du droit de l'environnement dans les pays concernés. Le présent article tente justement de combler cette lacune. Il est structuré en plusieurs rubriques qui essayent respectivement:

Le présent article se termine par quelques conclusions inspirées de l'expérience et de la pratique des pays francophones concernant le développement de l'approche loi-cadre environnementale.

I. Notion de loi-cadre environnementale

Sous les Constitutions102 de la plupart des pays africains francophones, les Parlements ont les prérogatives de passer les lois. Ces lois obéissent souvent à une certaine classification: acte institutionnel (loi organique); acte ordinaire (loi ordinaire); ordonnance (ordonnance). Elles sont souvent appuyées par des règlements d'application (décrets, arrêtés), mais aussi des textes interprétatifs, descriptifs ou à valeur explicative non ou peu juridiquement contraignants, tels que les circulaires ou autres textes semblables. Certaines dispositions constitutionnelles autorisent donc le législateur (de façon expresse), à adopter des lois qui permettent de mettre en œuvre la protection juridique de l'environnement. C'est l'exemple de la Constitution de la République Centrafricaine (article 58.1). Ainsi, une loi relative à la protection de l'environnement est le plus souvent adoptée par le Parlement, à l'initiative du gouvernement; en particulier là où les questions ou affaires qui y sont relatives, sont constitutionnellement définies comme étant du domaine législatif. Il faut noter qu'en général, la gestion des ressources naturelles et de l'environnement relèvent du domaine de la loi dans la plupart des pays francophones d'Afrique. Cependant, toutes les lois environnementales des pays africains n'apparaissent pas sous la forme d'une loi ordinaire, elles peuvent être adoptées sur initiative du Président par une ordonnance103.

Dans le contexte général du bloc de légalité tel que dégagé dans la doctrine juridique administrative française, une loi-cadre environnementale peut être définie comme une loi ordinaire dont l'objet et la portée s'adressent aux problèmes de gestion et protection de l'environnement; avec toutes les perspectives d'application des approches de gestion intégrée du secteur des ressources environnementales. C'est donc un instrument qui encourage une gestion visant à centraliser et à coordonner les différentes interventions ou approches, ainsi que les régimes qui sont centrés autour des ressources fonctionnelles des différents secteurs d'intervention pour «protéger l'environnement». C'est aussi le moyen formel d'obtenir un système intégré de gestion environnementale, en rassemblant des régimes juridiques souvent autonomes à chaque secteur, tout en établissant un système généralisé d'interfaces entre les secteurs. En d'autres termes, l'approche «loi-cadre environnementale» consiste à réaliser dans un contexte national donné, l'intégration juridique de la gestion de l'environnement. La loi-cadre environ-nementale présente un ensemble de mesures relatives à l'application pratique des politiques de gestion environnementale intégrée dans un pays donné.

Le concept de loi-cadre environnementale peut certainement trouver une meilleure compréhension dans les aspects de forme et de fond. Bien qu'une base de connaissances soit nécessaire pour la compréhension des dispositions contenues dans de telles lois, le texte type d'une loi-cadre environnementale permet d'appréhender une certaine cohérence des dispositions selon un modèle bien connu par la plupart des spécialistes en la matière. De manière générale, les aspects spécifiques de l'approche loi-cadre incluent des dispositions sur: les principes généraux104; les arrangements institutionnels; les mécanismes de lutte contre la pollution; les systèmes de protection de la nature; l'information et la participation du public; les procédures d'évaluation des impacts sur l'environnement; les fonds pour l'environnement; et les régimes de contrôle et d'application de la loi.

Si l'on considère la variété de lois environnementales des pays africains, il peut sembler difficile de déterminer quelles lois méritent d'être qualifiées ou non de lois-cadres environnementales. Beaucoup de lois nationales sous leurs formes et contenus actuels ne peuvent être caractérisées comme «lois-cadres environnementales» à tout point de vue. En effet, plusieurs d'entre elles révèlent des insuffisances intrinsèques du fait que certaines sont principalement orientées vers l'établissement des autorités de gestion environnementale, en y définissant les fonctions et les pouvoirs de ces dernières, sans pour autant mettre une emphase particulière sur les principes connus et sur les mécanismes et moyens d'action institutionnels. Dans le cas spécifique de Madagascar, la loi nationale de l'environnement semble unique, car elle semble plutôt valider ou incorporer la politique environnementale nationale ou le Plan environnemental du pays. La charte Malgache de 1992 pour la gestion environnementale n'est pas une loi-cadre environnementale dans la vraie signification du concept mais plutôt un document de politique formellement validé par l'autorité compétente.

II. Caractérisation des lois-cadres environnementales

Beaucoup de lois-cadres environnementales de différents pays présentent des dispositifs semblables, notamment dans leur style de rédaction. Pour tirer des exemples et en avoir une idée nette, il suffit de se référer à des compilations105 qui en ont été faites par le PNUE dans lesquelles on retrouve un index analytique en annexe.

En général, les lois-cadres contiennent des dispositions relativement structurées selon une logique visant à atteindre les objectifs suivants:

La loi-cadre environnementale poursuit généralement un certain nombre de fonctions comprenant:

Les dispositions pertinentes d'une loi-cadre environnementale font d'elle une législation spéciale de répression au niveau des pénalités. Ce type de loi incorpore des dispositions qui permettent à des individus et à des groupes, d'ester en justice, afin de forcer les autorités gouvernementales à mettre en application ces lois.

C'est un type de législation basée sur des consensus et des arbitrages lors de son adoption, car souvent, les intérêts des parties prenantes sont divergents ou contradictoires, notamment dans le contexte du débat environnement-développement. Au détail, l'on découvre que la plupart des lois-cadres environnementales des pays francophones tentent d'assurer une sorte d'intégration de tous les aspects de gestion de l'environnement d'une part, et d'autre part, une certaine cohérence avec les textes internationaux et les domaines sectoriels couverts par d'autres lois souvent appelées Codes; tels par exemple le Code de l'eau, le Code forestier, le Code Minier etc. Ces textes sectoriels sont supposés devoir être en conformité avec la loi-cadre environnementale, mais ce n'est toujours pas le cas, du fait des luttes interinstitutionnelles dans la pratique.

III. Généralisation des lois-cadres sur l'environnement

La Déclaration de Rio à son article 11 stipule que: «Les États doivent promulguer des mesures législatives efficaces en matière d'environnement. Les normes écologiques et les objectifs et priorités pour la gestion de l'environnement devraient être adaptés à la situation en matière d'environnement et de développement à laquelle ils s'appliquent. Les normes appliquées par certains pays peuvent ne pas convenir à d'autres pays, en particulier à des pays en développement, et leur imposer un coût économique et social injustifié.»

La pratique en Afrique Francophone démontre que les lois-cadres environnementales sont indispensables dans le cadre de la mise en place d'un arsenal juridique dit «moderne», car ces dernières constituent un mécanisme privilégié d'encadrement de la gestion et de la protection de l'environnement. Elles tentent de refléter l'intégration d'une variété d'approches et de principes que l'on retrouve dans une gamme de politiques sectorielles, tant au niveau national qu'international. Elles mettent également en place des mécanismes pour une meilleure coordination environnementale à l'échelon national.

Plusieurs raisons expliquent l'adoption des lois-cadres environnementales. Ayant été souvent adoptée de façon spontanée dans la plupart des pays, la justification de l'approche loi-cadre environnementale en Afrique francophone répond à une demande institutionnelle et normative en matière de gestion de l'environnement qui semble bien logique, eu égard aux problèmes d'environnement vécus. Cependant la préférence de l'approche loi-cadre environnementale par rapport à d'autres instruments, répond parfois à un simple mimétisme juridique dicté soit par la conjoncture internationale, soit par la pression des bailleurs de fonds ou des donateurs. En effet, dans beaucoup de pays, les processus d'élaboration des lois-cadres environnementales ont été inspirés et soutenus par différents partenaires extérieurs. D'autre part, la loi-cadre permet, mieux que les lois sectorielles, de parvenir dans un même texte, à un niveau élevé d'intégration des préoccupations environnementales diverses.

A. Une demande institutionnelle croissante pour gérer au mieux l'environnement

Il s'agit tout d'abord de répondre à une demande institutionnelle croissante, car la protection de l'environnement nécessite désormais des références juridiques nationales et représente une thématique complexe qui englobe des aspects culturels, sociologiques, économiques et politiques qui, dans un esprit de gestion intégrée, doivent tenir compte des changements au niveau des paradigmes et de l'évolution conceptuelle au niveau même des principes, ainsi que des intérêts des acteurs en présence.

La tendance générale actuelle est d'adopter des lois qui cherchent à intégrer les secteurs environnementaux d'un point de vue opérationnel. Les impératifs d'une gestion intégrée constituent un élément central de la réponse à la question de la demande institutionnelle.

Il est aisé de constater l'impact de l'approche des lois-cadres en Afrique Francophone notamment à travers les structures changeantes de gouvernance environnementale dans un certain nombre de pays. Les types de régimes qu'une loi-cadre environnementale établit ou offre, en termes de principes de base et de dispositions, ont inspiré beaucoup de pays en Afrique, sans compter le fait que les tendances du droit international de l'environnement ont également influencé ces régimes et ces dispositions. Bien que la plupart des initiatives liées au développement des lois-cadres environnementales aient été conduites avec succès dans l'ensemble du continent Africain, ces initiatives ne suivent souvent pas toujours une approche cohérente et systématique. La nature des institutions impliquées diffère considérablement d'un pays à l'autre et il n'y a aucun arrangement idéal pour cela. L'Afrique ne disposait pas, jusqu'à très récemment, avec les résultats des recherches entreprises par le PNUE, d'un modèle de loi-cadre environnementale type pour inspirer les différents pays, en comparaison à l'Europe ou l'Amérique latine où de tels modèles ont été déjà développés107. En Afrique Francophone, l'environnement ne fait pas l'objet de lois et règlements uniformes, car la législation environnementale varie de manière significative à travers les pays. S'inspirant des textes de plusieurs autres juridictions, des pays tels que la République du Congo, la République Gabonaise, la République de Djibouti et la République Centrafricaine, ont récemment poursuivi des réformes visant à améliorer les imperfections dans la forme et le contenu des lois-cadres environnementales préexistantes. Dans cette perspective, il faut cependant souligner, comme l'ont fait remarquer M.A. Mekouar et le Professeur Stéphane Doumbé-Billé dans un article, que la Convention Africaine de Maputo sur la protection de la nature et des ressources naturelles, remplaçant celle d'Alger de 1968 sur le même objet, offre un cadre qui intègre les secteurs, principes, concepts et mécanismes propres à une bonne gestion de l'environnement en Afrique. C'est en quelque sorte une convention-cadre pour l'environnement en Afrique, renforcée et complétée récemment afin de prendre en compte les dernières évolutions du droit de l'environnement108.

B. Influence de l'évolution du droit international de l'environnement, y compris des principes de Rio de Janeiro

Fondamentalement, l'évolution de l'approche loi-cadre de l'environnement en Afrique peut être considérée dans les grandes perspectives des principales conférences tenues respectivement à Stockholm en 1972 et à Rio de Janeiro en 1992. Cependant, l'on peut s'accorder que les lois-cadres environnementales en Afrique sont le résultat à la fois de l'influence du processus dit de Rio et des principes adoptés au cours de ce processus, en 1992. Ainsi, la dynamique des lois-cadres environnementales en Afrique provient de l'exécution des politiques dictées par le souci du développement durable. Le paradigme du développement durable a eu un effet induit sur la quantité des lois formulées et sur la qualité des dispositions trouvées dans des lois existantes.

En effet, le processus de Rio a eu le mérite de remettre à l'ordre du jour la nécessité d'une meilleure gestion de l'environnement, et a insisté sur la compatibilité de telles mesures avec les objectifs de développement des pays en voie de développement. Il a également indiqué des pistes orientant l'action des États, y compris dans le domaine législatif. Et parmi ces pistes, on peut citer les principes de Rio. En effet, après la conférence de Rio de Janeiro, l'emphase mise sur les principes adoptés et les effets écologiques des projets sur l'environnement ont conduit à l'adoption des dispositions qui reflètent de tels principes, y compris par exemple le principe de prévention, mis en exergue par la procédure des études d'impacts sur l'environnement (EIE) et le principe de la participation publique. Dans la plupart des lois-cadres environnementales récentes, les dispositions sur les EIE comportent typiquement le besoin de conduire ces études comme tel, ainsi qu'un certain nombre de considérations pour les projets proposés, l'imposition de l'emplacement ou le zonage de tels projets, ainsi que des procédures pour la participation publique, l'examen des études d'impacts et la liste des projets qui sont visés par cette procédure.

D'ailleurs, dans le document de l'Agenda 21 il est stipulé au chapitre n° 8.13.:

«Les lois et réglementations adaptées à la situation particulière de chaque pays figurent parmi les instruments les plus importants pour assurer l'application des politiques de l'environnement et du développement, non seulement en raison de leur caractère obligatoire mais aussi de par leur effet normatif sur la planification économique et les instruments du marché. Cependant, bien que les textes juridiques soient de plus en plus nombreux dans ce domaine, une grande partie d'entre eux ont été établis au coup par coup en fonction des circonstances ou n'ont pas été assortis des structures de l'autorité institutionnelle nécessaires pour être appliqués, et adaptés en temps utile.»

Plusieurs documents du PNUE109 et bien d'autres110, expliquent précisément en quoi le processus et les principes de Rio ont orienté l'option pour les lois-cadres comme mécanisme d'encadrement juridique de la gestion de l'environnement, et comment ils ont influencé leur contenu.

Par exemple, la Déclaration de Rio comprend 27 principes ou concepts. Plusieurs de ces principes existaient déjà sous diverses formulations dans les lois nationales de certains pays bien avant la dite Conférence. Ces principes et concepts ont été affinés et réaffirmés pour constituer désormais les contours de plusieurs lois-cadres environnementales nationales.

Par ailleurs, l'effectivité au plan national des instruments juridiques internationaux est assurée par le prisme de la procédure officielle de ratification par les institutions compétentes de chaque pays, suivie de l'adoption de mesures législatives et réglementaires devant s'intégrer dans l'ordonnancement juridique interne. Dans la perspective du rapport des lois-cadres environnementales au droit international, il est évident que les lois-cadres environnementales tendent à assurer la réception effective des normes de droit international de l'environnement au plan interne. Les pays francophones d'Afrique, connaissent plus ou moins les mêmes réalités au plan normatif, notamment avec une forte propension à signer les instruments juridiques internationaux, avec une prise en compte dans l'ordonnancement juridique interne, marquée par la prépondérance d'une approche sectorielle et l'adoption de textes peu ambitieux. Toutefois, la mise en place et l'exécution d'un cadre juridique adéquat et efficace s'avèrent souvent être une tâche difficile. Aussi, la cohérence dans le rapport au droit international est mieux atteinte par les lois-cadres environnementales, plutôt que dans le cadre des lois sectorielles, qui présentent parfois de grandes disparités dans ce domaine.

C. Influence de la tradition juridique française

En Afrique, près de la moitié des pays ont un système juridique basé entièrement ou en partie sur la tradition du droit civil Français. Les pays d'Afrique francophones suivent une tradition issue du Code civil français. Le code civil réglemente beaucoup de domaines du droit privé tels que la propriété, la responsabilité civile et les contrats. L'application des modèles du droit français en Afrique francophone se manifeste par la prépondérance des textes qui s'en inspirent dans l'esprit et la lettre et aussi par les efforts de codification. En ce qui concerne l'environnement, beaucoup de pays africains de langue française ont été inspirés par l'initiative française de 1990 visant à entreprendre le développement d'un «Code de l'environnement», (au sens strict du terme, même si celui-ci n'a été adopté qu'en 2000). Il faut noter que la portée du Code de l'environnement de la France était l'objet d'une définition rigoureuse, puisque la protection de l'environnement est liée à beaucoup d'autres domaines incluant la santé, l'aménagement du territoire, la protection du patrimoine national et beaucoup d'aspects de l'activité économique. Dans beaucoup de pays africains de langue française, la codification environnementale révèle également la complexité et parfois la tentation de reproduire purement et simplement une compilation des textes relatifs à la protection de l'environnement. Une telle tentative dans ce sens a déjà été entreprise sans succès au Burundi qui a finalement adopté une loi-cadre environnementale. L'on peut souligner aussi le fait que le Burkina Faso dispose d'une loi portant «Code de l'Environnement», qui s'apparente moins à un vrai «Code» qu'à une loi-cadre environnementale. Sur le modèle du Sénégal, premier pays ayant innové avec la mise en place d'une loi portant «code de l'environnement», d'autres efforts de codification sont en cours, par exemple au Burkina Faso, grâce à l'assistance technique du PNUE dans le cadre du Projet PADELIA.

IV. Les lois-cadres environnementales dans les pays francophones d'Afrique

A. Évolution quantitative de lois-cadres environnementales

L'histoire des lois-cadres environnementales dans les pays africains francophones remonte à la période des années 1980 et de manière plus significative lorsque les gouvernements ont commencé à adopter des politiques environnementales sous forme de plans d'action ou de stratégies environnementales, en raison de la conceptualisation du développement durable.

Du point de vue de l'histoire, l'approche «loi-cadre environnementale» avait émergé dans les pays industrialisés, en particulier aux États-Unis d'Amérique, face aux limites des approches sectorielles, et à mesure que la demande pour une meilleure coordination et pour plus d'intégration augmentait pendant les années 1960.

Ainsi, l'approche loi-cadre trouve ses antécédents dans la période d'avant la Conférence de Rio de Janeiro, mais c'est seulement depuis lors que les pays africains ont souscrit aux principes essentiels, en particulier concernant la matérialisation au plan juridique des approches intégrées de protection et gestion de l'environnement.

Depuis la conférence de Stockholm en 1972, les législations environnementales ont éprouvé une croissance sans précédent. De façon générale, l'évolution de l'approche de loi-cadre peut se distinguer en deux phases principales:

Les statistiques montrent que des pays africains tels que la République du Congo, la République Centrafricaine, le Gabon, et Djibouti ont récemment achevé la révision de leur lois environnementales existantes et les réformes nécessaires, tandis que d'autres pays sont encore dépourvus de lois-cadres environnementales, tels que la Guinée-Bissau, la Guinée équatoriale, la République démocratique du Congo.

Certaines des lois-cadres existantes sont inachevées, dans ce sens qu'elles ne couvrent pas toujours tous les aspects ou certaines questions d'importance pour l'approche loi-cadre. Par exemple, la loi du Tchad ne prévoit pas de mécanismes pour le règlement des conflits environnementaux. Une telle loi a besoin d'être amendée ou réformée.

Aujourd'hui, près de quarante pays africains, sans distinction de langue, disposent de lois nationales traitant spécifiquement des questions d'environnement. Comme c'est souvent le cas de la plupart des outils de politique et des régimes environnementaux, l'approche loi-cadre est sur le chemin d'une application universelle en Afrique francophone. Plusieurs pays ont déjà adopté de telles lois ou sont en train de le faire. Douze pays francophones d'Afrique réglementent désormais la gestion de leur environnement et assurent la protection de leurs ressources naturelles par l'approche loi-cadre environnementale, à savoir: le Burkina Faso, le Burundi, le Cameroun, le Congo-Brazzaville, la Côte d'Ivoire, la République Centrafricaine, Djibouti, le Gabon, le Mali, le Niger, le Rwanda et le Sénégal. Il vaut la peine de noter ici que chacun des pays qui a établi une base juridique pour la protection de l'environnement, l'a souvent fait de façon isolée. En conséquence, les types de lois existantes diffèrent de manière significative d'un pays à l'autre. Beaucoup d'autres pays africains basent encore leurs efforts sur des lois et règlements d'ordre sectoriels, avec des efforts d'harmonisation. Dans certains pays tels que la République centrafricaine, une ébauche de loi-cadre est restée en gestation pendant près d'une décennie et n'a été finalisée en séminaire de consensus qu'en février 2007. Dans d'autres pays, comme la Côte d'Ivoire, une loi-cadre environnementale a été prise, mais peine à être mise en application, parce que l'adoption des décrets d'application appropriés reste difficile.

Le tableau ci-dessous met en exergue les tendances quantitatives de l'évolution des lois environnementales en Afrique francophone.

Tableau: Évolution de lois sur l'environnement en Afrique Francophone

ANNEE DE REFERENCE NOMBRE DE PAYS PAYS AYANT DES LOIS ENVIRONNEMENTALES
1980 0 Aucun pays Africain ne disposait d'une loi spécifique sur l'environnement. Les lois sectorielles prévalaient à l'époque. Aujourd'hui encore les lois sectorielles coexistent avec les lois-cadres et ne les remplacent pas.
1985 2 Algérie111, Sénégal112.
1990 4 Algérie, Guinée, Sénégal, Togo.
1992 7 Algérie, Congo113, Guinée, Madagascar, Mali, Sénégal, Togo.
1995 13 Algérie, Burkina Faso, Comores, Congo, Gabon114, Guinée, Madagascar, Mali, Maurice, Niger, Sénégal, Seychelles, Togo.
2000 20 Algérie, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Gabon, Guinée, Madagascar, Mali, Maurice, Mauritanie, Niger, Sénégal, Seychelles, Tchad, Togo.
2003 21 Algérie, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, RD Congo, Côte d'Ivoire, Djibouti, Gabon, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Maurice, Niger, Sénégal, Seychelles, Tchad, Togo.
2007 23 Algérie, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Comores, Congo, RD Congo Côte d'Ivoire, Djibouti, Gabon, Guinée, Madagascar, Mali, Maroc, Maurice, Mauritanie, Niger, Rwanda, Sénégal, Seychelles, Tchad, Togo.

B. Évolution qualitative: contenu des lois-cadres en Afrique francophone et tendances conceptuelles

L'évolution des lois-cadres environnementales dans les pays africains Francophones est caractérisée par l'apparition d'institutions environnementales, mises en place par ces lois depuis les années 1980, et finalement, par les régimes orientés et intégrés de la période postérieure notamment après Rio. Cependant, l»emphase juridique change selon le but indiqué dans ces lois-cadres. Par exemple, les premières lois environnementales de certains pays sont plus étroitement concernées par l'établissement des pouvoirs du ministre d'environnement ou de ceux de l'agence nationale de l'environnement le cas échéant. Certaines lois-cadres établissent les normes de qualité environnementale, alors que d'autres législations mettent l'emphase sur les questions sectorielles telles que l'air, le sol, l'eau et les forêts; questions qui peuvent déjà être couvertes par d'autres lois. D'autres lois-cadres environnementales traitent plus particulièrement des aspects visant l'établissement des procédures des études d'impact environnemental. Des pays tels que la Tunisie ont établi une institution spécialisée comme, l'agence de protection de l'environnement nationale de la Tunisie qui a été créée par la loi du 2 août 1988 et qui plus tard a été modifiée par la loi du 30 novembre 1992 en raison de nouveaux éclairages inspirés de la conférence de Rio de 1992. Une autre approche adoptée dans les pays africains francophones est la création d'un conseil supérieur de l'environnement regroupant des représentants de divers départements ministériels.

La plupart des lois récentes ont des dispositions sur les composantes principales d'une loi-cadre environnementale «idéale». Celles-ci incluent: les structures d'organisation qui décident des politiques environnementales; la réaffirmation des principes de Rio; l'établissement des mécanismes environnementaux de gestion et de contrôle; l'établissement des procédures d'EIE; l'établissement des arrangements de mise en œuvre nécessaires pour l'application des lois (incitations comprises), etc. Quelques lois-cadres contiennent des dispositions sur les installations classées pour la protection de l'environnement, le contrôle des produits chimiques, des organismes génétiquement modifiées, l'élimination des déchets, la gestion des déchets radioactifs, les risques majeurs (dans une certaine mesure) et la réduction des nuisances comme le bruit et les vibrations.

Avant la conférence de Rio qui avait adopté un certain nombre de conventions telles que la convention sur la diversité biologique et la convention cadre sur le changement climatique, et d'autres instruments tels que la déclaration de Rio sur l'environnement et le développement durable, ainsi que les principes non contraignants de gestion des forêts, ou l'Agenda 21, qui ont extrêmement influencé la majorité de lois environnementales, plusieurs lois avaient été adoptées pour réglementer les pollutions et nuisances. Dans beaucoup de pays, des dispositions furent élaborées pour aborder les questions spécifiques telles que les substances toxiques, les déchets dangereux et la salubrité publique, par la classification des risques et l'attribution de priorité pour le contrôle des «installations classées dangereuses». L'importance des innovations procédurales suggère que l'application de l'approche loi-cadre environnementale démontre une plus grande vitalité dans ses liens avec les documents de politique tels que les «plans d'actions environnementaux nationaux»; et d'autres documents tels que des lois sectorielles. Les documents de politique sont toujours prioritaires, en particulier dans des pays tels que la République démocratique du Congo et la Guinée-Bissau.

L'analyse du contenu des lois-cadres environnementales les plus récentes montre qu'en général, les principes environnementaux de gestion ont été institutionnalisés et incorporés dans la majorité de lois existantes des pays africains. Toutefois, dans tous les pays africains qui ont des lois-cadres environnementales, les dispositions qui existent varient de manière significative d'un pays à l'autre, selon leurs priorités environnementales, et selon les contextes administratifs. Par conséquent, les lois-cadres environnementales formulées dans plusieurs pays à travers l'Afrique francophone sont uniques dans leur structure et selon l'importance des thématiques pour chaque pays. Les nouvelles tendances au niveau des politiques encouragent systématiquement l'évaluation des projets ou activités afin d'empêcher ou atténuer les conséquences défavorables sur l'environnement et de rechercher l'utilisation durable des ressources naturelles. Les lois-cadres modernes encouragent des éléments incitatifs pour assurer la conformité aux normes environnementales ou promouvoir la conservation. Elles encouragent également des politiques transversales.

Les lois environnementales ont été souvent élaborées et organisées autour des thèmes importants tels que la conservation de la nature et la protection juridique des principaux milieux tels que l'air, l'eau, et le sol. Toutefois, de nouveaux thèmes semblent émerger qui sont pris en compte dans les lois-cadres environnementales, tels que les organismes génétiquement modifiés et les aspects de bio-prospection et de partage des bénéfices, dans le cadre de la mise en œuvre de la convention sur la diversité biologique. De plus en plus, elles prennent en compte à la fois les intérêts nationaux et internationaux et contiennent des dispositions sur les droits procéduraux, tels que l'accès à l'information, la participation dans la prise de décisions, et l'accès à la justice (y compris la reconnaissance de locus standi et la reconnaissance explicite de l'intérêt du public).

V. Nécessité de moyens d'intervention et d'action pour l'efficacité des textes

La loi-cadre environnementale devient de plus en plus un instrument juridique classique soumis au défi permanent de sa mise en œuvre. En effet, dans un ouvrage115, le Professeur Alexandre Kiss disait déjà: «Il est vrai que, trop souvent, les réglementations environnementales (principalement dans les pays en voie de développement) ne tiennent pas compte de la capacité réelle de ceux qui devraient mettre en œuvre les obligations qu'ils créent. En effet, les pays pauvres n'ont pas toujours les moyens économiques ou scientifiques d'assurer, dans les limites de leur juridiction, le respect, par exemple, des principes et des règles protégeant la faune et la flore sauvage ou interdisant le transport des déchets dangereux».

Ainsi, quoique les fondements juridiques et institutionnels de l'approche loi-cadre environnementale varient d'un pays à l'autre et reflètent certaines différences systémiques en ce qui concerne leur application respective, que ce soit dans les pays Africains d'expression anglaise ou de langue française, ou encore dans les pays lusophones (Cap-Vert, la Guinée-Bissau, Mozambique, Sao Tome et Principe) et hispanophones (Guinée équatoriale), les législations environnementales ne serviraient à rien si leur mise en œuvre n'était pas effective.

Les observations empiriques permettent de constater qu'au-delà de l'indulgence des institutions répressives, notamment judiciaires, le volume des affaires portées à la connaissance des tribunaux est très dérisoire, en dépit de la recrudescence des atteintes au droit de l'environnement. L'insuffisance constatée des moyens de tous ordres porte de sérieuses entorses aux actions de mise en œuvre des instruments juridiques internationaux en matière environnementale. Il est essentiel, dans le développement des règles juridiques visant la protection et la gestion de l'environnement, d'assurer des méthodes fondées sur certains principes tels que la coordination et la participation.

La plupart des lois-cadres environnementales récentes prévoient également les moyens d'aider à l'exécution des dispositions qui y sont contenues, notamment par l'établissement des fonds environnementaux. Dans certains pays, les lois-cadres ont pris du temps à être élaborées et les textes d'application ne sont pas encore adoptés pour une raison ou une autre. En effet, les lois-cadres environnementales doivent également s'inscrire dans le cadre d'un complément aux lois sectorielles existantes, qui pour beaucoup, ont souvent déjà mis au point leurs propres régimes juridiques. De plus, ces lois-cadres environnementales doivent prendre en compte les principes généraux de gestion environnementale consacrés au niveau international pour garantir leur comparabilité avec les lois existantes dans d'autres pays, tant dans la région qu'ailleurs.

Par ailleurs, les délais qui sont exigés pour formuler des lois-cadres varient considérablement parmi les pays. Ceci reflète la diversité des situations, des procédures administratives, et des conditions d'adoption des lois.

Le renforcement des capacités pour la mise en œuvre des textes passe par:

Conclusion

L'amélioration de la gestion et de la protection de l'environnement à travers les outils juridiques apparaît comme une nécessité dans presque tous les pays Africains en général et dans les pays francophones en particulier, puisque le cadre normatif revêt une importance primordiale dans la perspective de la mise en œuvre des politiques et stratégies nationales en matière d'environnement.

Les réponses politiques aux problèmes écologiques et les besoins de coordination institutionnelle ont contribué à l'adoption de plusieurs lois environnementales. Depuis quelques décennies, les lois nationales de type loi-cadre environnementale augmentent en nombre et en sophistication, en particulier en Afrique Francophone. Il est essentiel de retenir ici que l'approche loi-cadre reflète en même temps des aspects de modernité et d'innovation. L'approche loi-cadre environnementale est de plus en plus acceptée comme référence pour couvrir les aspects et les secteurs principaux de la gestion environnementale; tandis qu'une approche dite sectorielle opte pour l'établissement des lois séparées pour régir individuellement des aspects sectoriels.

La présence des lois-cadres environnementales dans la majorité de pays africains suppose que la plupart des gouvernements sont généralement favorables au développement de ce type de législation; ce qui indique le degré élevé d'appropriation de cet outil, au moins dans ses aspects formels. Une analyse générale suggère que les processus impliqués dans le développement d'une loi-cadre environnementale sont complexes et divers. En fait, c'est seulement très récemment que le développement d'un «modèle», ou de «directives pour la formulation des lois-cadres environnementales», a été considéré par le PNUE, et cela face au manque d'études en vue d'appuyer les processus d'harmonisation du droit de l'environnement en Afrique. Les pratiques de la formulation des lois-cadres dans divers pays africains francophones aident à informer et influencer la recherche et l'analyse à l'échelle continentale, car des études approfondies n'ont été entreprises que dans le cas des pays d'expression anglaise tels que le Kenya, le Malawi et l'Ouganda.

Les lois-cadres sont devenues les outils primaires de codification, mais quelques pays se fondent encore et toujours sur un éventail de cadres juridiques qui peuvent être faits à la fois de lois-cadres, de lois sectorielles ou des deux types.

Liste des pays ayant des lois portant sur l'environnement

Pays Loi Numéro Date
Algérie Loi relative à la protection de l'environnement 83–03 5 février 1983 (abrogée)
Bénin Loi-cadre sur l'environnement 98–030 12 février 1999
Burkina Faso Loi relative à l'environnement 002/94/ADP 17 février 1994 (abrogée)
Loi portant code de l'environnement 005/ADP 30 janvier 1997
Burundi Loi portant code de l'environnement 1/010 30 juin 2000
Cameroun Loi relative à la gestion de l'environnement 96/12 5 août 1996
République Centrafricaine (Projet de loi en préparation)
Tchad Loi sur la Protection de l'Environnement 14/PR/98 17 avril 1998
Comores Loi-cadre relative a l'Environnement 94–018 22 juin 1994
Congo Loi sur la Protection de l'Environnement 003/91 (a été révisée) 23 avril 1991
Congo (RD) (Projet de loi en préparation)
Côte d'Ivoire Loi-cadre portant code de l'environnement 96/766 3 octobre 1996
Djibouti Loi portant code de l'environnement 106/AN/00 29 octobre 2000
Gabon Loi relative à la protection et à l'amélioration de l'environnement 16/93 26 août 1993 (révisée)
Guinée Conakry Ordonnance portant code de l'environnement 045/PRG/87 28 mai 1987
Madagascar Loi relative à la charte de l'environnement 90–033 21 décembre 1990
Mali Loi relative à la protection de l'environnement et du cadre de vie 91–47/AN-RM 23 février 1991
Mauritanie Loi sur la Protection de l'Environnement 2000–045 26 juillet 2000
Maurice Loi sur la protection de l'environnement 34 1991 (amendée)
Loi sur la protection de l'environnement 19 11 juillet 2002
Maroc Loi relative à la protection et à la mise en valeur de l'environnement 11–03 12 mai 2003
Niger Loi-cadre relative à la gestion d e l'environnement 21 décembre 1995
Rwanda Loi organique portant modalités de protéger, sauvegarder et promouvoir l'environnement 04/2005 8 avril 2005
Sénégal Loi portant code de l'environnement 83–05 28 janvier 1983 (abrogée)
Loi portant code de l'environnement 2001–01 15 janvier 2001
Seychelles Loi sur la Protection de l'Environnement 9 28 septembre 1994
Togo Loi instituant le code de l'environnement 88–14 3 novembre 1988


* Juriste, spécialiste de l'environnement (Congo Brazzaville).

101 Cet article constitue la synthèse d'une étude intitulée «Lois cadres sur l'environnement en Afrique» que l'auteur a récemment réalisée pour le compte du Programme des Nations Unies pour l'Environnement dans le cadre du projet de Partenariat pour le Développement du Droit et des Institutions de l'Environnement en Afrique (PADELIA).

102 Au moins 37 pays Africains ont inclus des dispositions en matière d'environnement dans leurs constitutions.

103 En effet, on peut citer quelques lois adoptées sous la forme d'une ordonnance, notamment en Guinée lorsque le Président de la République exerçait le pouvoir législatif.

104 Principes découlant de la conférence de Rio de 1992, ou reconnus comme tels, y compris la prévention, la précaution, l'évaluation d'impact, le pollueur payeur, l'équité.

105 Compendium of Environmental Laws of African Countries, Volume One (UNEP, 1996); Compendium of Environmental Laws of African Countries, Supplement to Volume One (UNEP, 1996); et Compendium of Environmental Laws of African Countries, Supplement to Volume One (UNEP, 1997). Il est à noter que beaucoup de lois récentes (dites de la nouvelle génération) sont postérieures à ces compilations.

106 Dans beaucoup de pays africains, la participation aux conférences environnementales internationales et aux traités a sensiblement contribué à l'apparition des lois-cadres environnementales.

107 Les références du modèle européen se trouvent sur les sites officiels de la Commission Européenne.

108 Voir l'article de A. Mekouar et S. Doumbé-Billé, dans cet ouvrage.

109 UNEP Environmental Law Training Manual; UNEP's New Way Forward, Environmental Law and Sustainable Development.

110 BAD, ECA, UN, UNDP, Sustainable Development and African Perspectives.

111 Ancienne loi réécrite en 2007.

112 Ancienne loi réécrite en 2000.

113 Ancienne loi réécrite en 2005.

114 Ancienne loi réécrite en 2005.

115 A. Kiss, Introduction au droit international de l'environnement, Cours 1, UNITAR, 1997, p. 8.

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