Les difficultés de l'encadrement juridique de la durabilité: le nouveau régime des forêts en Afrique centrale

Samuel Nguiffo*

L'Afrique centrale abrite le second plus grand massif forestier de la planète, après le Bassin amazonien116. Réputé pour la richesse de sa biodiversité et son taux élevé d'endémisme117, il se caractérise par la pluralité de ses usages et fonctions118. Son importance économique macro et locale de la forêt, de même que son potentiel scientifique et écologique, justifient l'intérêt que lui accorde la société internationale, préoccupée par l'ampleur des menaces auxquelles elle est exposée119, et par la faiblesse de la capacité de réaction des pays forestiers. Car en Afrique le couvert forestier recule, à un rythme alarmant. Et l'on estime qu'il perdra un sixième de sa superficie au cours des vingt prochaines années, si rien n'est fait pour inverser cette tendance. Cette affirmation est toutefois sujette à controverse, surtout si l'on considère la polémique autour de la définition de la forêt, qui est loin d'être entièrement tranchée. En effet, en fonction des définitions retenues, la forêt se réduira aux seuls massifs tropicaux, ou s'étendra également à certains écosystèmes sahéliens ou de savane. Les lois nationales des pays forestiers africains optant pour une définition maximaliste120, la présente étude se pliera à ce choix, et considérera la forêt comme: «L'ensemble des périmètres comportant une couverture végétale capable de fournir du bois ou des produits végétaux autres qu'agricoles, d'abriter la faune sauvage et d'exercer un effet direct ou indirect sur le sol, le climat ou le régime des eaux»121.

Consacrée à l'étude de la législation forestière dans les pays francophones d'Afrique centrale, la présente étude s'intéressera au régime juridique de l'environnement «vert» dans les pays composant le massif forestier du bassin du Congo122.

L'encadrement juridique de la forêt en Afrique francophone date de l'époque coloniale, sous les administrations allemande, belge et française123. Au départ, il s'est agi d'organiser les prélèvements de bois par les firmes coloniales, dans le but de satisfaire la consommation des métropoles. Le droit forestier était alors fortement marqué du sceau de sa finalité économique, que seules tempéraient les variantes dans la politique des puissances de l'époque124. Après leur indépendance, les nouveaux Etats se sont dotés de législations reproduisant les schémas coloniaux, insistant sur l'exploitation industrielle du bois, un encadrement strict des usages locaux, et la protection de la faune.

Les pays forestiers d'Afrique centrale ont connu, à partir de la fin de la décennie 80, une crise financière sévère accentuée par la baisse du cours des principales matières premières agricoles125. Ils n'ont dès lors eu d'autre choix que de se soumettre aux programmes d'ajustement structurel, qui ont déterminé les dynamiques de réforme de l'ensemble des secteurs productifs. L'euphorie créée par le contexte du sommet de Rio a servi de toile de fond aux réformes, en les adaptant aux préoccupations environnementales véhiculées par les textes politiques et juridiques issus du sommet. Il en est résulté des réaménagements institutionnels et normatifs importants dans la plupart des pays africains, se traduisant par la création de ministères de l'Environnement, l'adoption de plans nationaux de gestion de l'environnement, et la réforme des textes relatifs à la gestion des ressources naturelles. Les législations forestières des pays francophones ont également été révisées dans le cadre de ce mouvement général, réalisé avec l'appui financier et technique d'institutions internationales126.

Plus d'une décennie après les réformes, la présente étude constitue une tentative d'examen du contenu des textes nationaux pertinents, et d'évaluation des leçons apprises de leur mise en oeuvre, à la lumière des objectifs qui leur ont été assignés par les pouvoirs publics. Elle s'inspirera amplement de l'exemple camerounais, ce pays apparaissant comme un pionnier dans ce domaine, et son modèle inspirant les réformes dans les autres pays d'Afrique centrale. Les leçons tirées de l'expérience camerounaise pourraient se révéler pertinentes pour les autres parties du Bassin du Congo, en raison des nombreuses similitudes écologiques, politiques et humaines qui les unissent. L'abondance des textes de niveaux variables encadrant le secteur forestier au Cameroun est inédite sur le continent. De plus, la décennie de mise en œuvre qu'on y expérimente a sans doute dégagé des tendances et un recul qui autorisent le délicat exercice d'un bilan préliminaire.

En dépit de leur importance dans les stratégies de développement des pays considérés, et de l'implication des acteurs de la coopération internationale dans l'appui financier et technique à leur gestion127, les forêts continuent de constituer une source de préoccupations, les menaces s'accentuant au fil des ans. Les quinze dernières années ont en effet été, pour certains pays, une période décisive dans le développement des options retenues par les nouvelles politiques forestières, ou simplement imposées par une pratique libérée des contraintes d'un contrôle étatique défaillant. Ainsi au Cameroun par exemple, la plus grande partie des superficies classées en forêts de production a été attribuée, réduisant considérablement la marge de manœuvre de l'Etat dans ce domaine. Certaines tendances à la surexploitation des concessions forestières amorcées au cours de cette période influenceront la planification future des activités économiques dans les forêts considérées, et pourraient contribuer à hypothéquer l'accès des autres acteurs à la ressource128.

La profusion de textes législatifs et réglementaires encadrant le secteur forestier n'a eu qu'un effet limité sur la qualité de la gestion. Ce contraste entre le nombre de textes et la persistance, voire l'aggravation des problèmes qu'ils sont censés résoudre, soulève à nouveau la question du rôle du droit dans la promotion de la durabilité.

Parce qu'elle est révélatrice des options généralement conservatrices du législateur en matière d'utilisation et de préservation des espaces et des ressources de la forêt, la présentation sommaire du contenu des lois nationales de la troisième génération en Afrique centrale constitue un préalable logique à toute analyse des leçons tirées de leur mise en œuvre. L'examen des textes s'effectuera à l'aune des objectifs de durabilité et de participation ayant présidé à leur adoption.

L'examen des nouveaux textes forestiers autorise à affirmer qu'ils s'inscrivent tous dans la continuité par rapport aux législations précédentes, même si l'on note une introduction progressive, encore timide, de nombreux éléments novateurs exprimant la quête d'une meilleure gouvernance des forêts, et d'une rentabilité accrue pour le trésor public. Si ces nouveaux textes peuvent s'analyser comme une avancée incontestable dans le lent cheminement vers une gestion durable des ressources forestières du continent, le pari de la durabilité est toutefois loin d'être atteint en raison, à la fois, de la qualité des textes, et de la faiblesse de la mise en œuvre.

I. Une avancee prudente vers la rationalisation de la gestion des forêts

Les textes de la troisième génération portant régime des forêts en Afrique centrale s'inscrivent dans la continuité des législations antérieures, dont elles conservent les principaux éléments du socle normatif, qu'elles complètent par une introduction prudente de mécanismes novateurs, exprimant une quête de modernisation du cadre juridique, et d'adaptation aux principes de gestion admis par la communauté internationale tels qu'énoncés, par exemple, dans les documents finaux de la conférence de Rio. Il s'est également agi, pour l'ensemble de ces pays de mettre à contribution les ressources de la forêt dans leur quête de développement économique. Il est en effet significatif de constater que la réforme de la législation forestière au Cameroun se déroule dans un contexte marqué par une crise financière sévère, et par des instructions précises du chef de l'Etat adressées au ministre de l'agriculture, alors en charge des forêts, et visant à une meilleure valorisation économique du secteur forestier, gisement de progrès insuffisamment exploité129. La prévalence de cette finalité économique de la gestion des forêts s'observe dans l'ensemble des pays d'Afrique centrale130, où elle prédomine fortement sur les préoccupations écologiques, sociales et culturelles. Les nouvelles lois constituent donc une tentative d'amalgame entre des éléments de stabilité du régime des forêts, réaffirmant la souveraineté nationale sur cette ressource cruciale, et des éléments progressistes, exprimant une adaptation aux évolutions récentes du droit des ressources naturelles et aux conditionnalités des partenaires de la coopération internationale.

A. La réaffirmation de la souveraineté nationale sur les forêts

La souveraineté nationale sur les forêts s'exprime par une reconduction du principe séculaire de la propriété étatique sur les espaces et les ressources, et par la reconnaissance de la prépondérance de l'Etat dans la définition des orientations de leur gestion.

1. La propriété étatique, régime de droit commun des forêts

La reconnaissance de la propriété étatique est constante dans les lois forestières des pays africains depuis l'époque coloniale131. Consacré par la Déclaration de principes sur les forêts, qui réaffirmait le «droit souverain et inaliénable (de l'Etat) d'utiliser, de gérer et d'exploiter leurs forêts»132, le principe de la propriété étatique a été repris dans la constitution de certains pays de la région133, et dans le droit forestier national, qui en précise les contours en ce qui concerne la terre et les ressources de la forêt.

a) La propriété du foncier forestier et des produits ligneux

Par application de la conception française de la domanialité publique, étendue sous la colonisation aux pays soumis à la domination française, le régime foncier dans l'ensemble des pays francophones reconnaît à l'Etat un droit de propriété sur les terres ne faisant l'objet d'aucune appropriation privée dans les conditions prévues par le droit moderne134. La prééminence du droit écrit sur le droit coutumier, reconnu dans la plupart des Etats considérés135, limite fortement la valeur de la propriété foncière coutumière, perçue en droit comme un simple droit d'usage au bénéfice des utilisateurs. L'article 36 du code forestier de la République Démocratique du Congo par exemple, dispose que: «Les droits d'usage forestiers des populations [...] sont ceux résultant des coutumes et traditions locales pour autant que ceux-ci ne soient pas contraires aux lois et à l'ordre public». Ils permettent le prélèvement des ressources forestières en vue de satisfaire les besoins domestiques, individuels ou communautaires136. Ce régime de droit écrit ne coïncide pas toujours avec les usages et normes locales, qui disposent d'un système autrement plus complexe organisant le rapport au foncier et aux ressources, bâti autour des notions d'appropriation privée et de maîtrise foncière137.

A côté des forêts étatiques, les lois nationales organisent la possibilité de création de forêts des collectivités publiques, attribuées sur décision discrétionnaire de l'administration forestière138, ou par plantation d'essences forestières par la collectivité locale concernée sur un terrain lui appartenant139. Il est intéressant de relever qu'aucun texte ne précise les conditions dans lesquelles une collectivité décentralisée peut recevoir en pleine propriété une portion de la forêt, patrimoine économique considérable dans le contexte rural des zones forestières, généralement marqué par une extrême pauvreté.

Comme conséquence de sa propriété sur le foncier, l'Etat dispose également d'un droit de propriété quasi-exclusif sur la forêt, et ce principe est réaffirmé sans ambiguïté par l'ensemble des lois forestières des pays d'Afrique centrale140. Et dans de nombreux cas, le droit ne fournit qu'une définition par défaut des forêts appartenant à l'Etat141, toutes les autres catégories de forêts étant constituées par démantèlement du domaine forestier de l'Etat.

b) La propriété des autres ressources de la forêt

En plus de la terre et des ressources ligneuses, l'Etat conserve la propriété des autres ressources de la forêt disposant d'un potentiel économique. Il s'agit notamment de la faune et des ressources génétiques.

S'agissant de la faune, si l'ordonnance n° 84.045 du 27 juillet 1984 portant protection de la faune sauvage et réglementant l'exercice de la chasse en République Centrafricaine est le seul texte érigeant explicitement la faune en «partie intégrante du patrimoine national», dont la protection est «d'intérêt général»142, ce statut de ressource publique est implicite dans les lois des autres pays d'Afrique centrale, l'administration de la faune disposant d'un pouvoir d'organisation de la gestion et d'attribution des autorisations de chasse.

Les ressources génétiques quant à elles sont mentionnées pour la première fois dans les législations nationales des pays considérés, qui les incorporent également au patrimoine de l'Etat143.

Il est intéressant de relever que cette volonté de mainmise de l'Etat sur les ressources forestières crée une situation de pluralisme juridique en faisant cohabiter, dans le même Etat, des systèmes de normes différents, parfois concurrentiels, ayant vocation à régir la propriété et l'utilisation des espaces et ressources forestiers. Le contexte particulier de la réforme des lois forestières dans les pays africains, marqué par les rigueurs des programmes d'ajustement structurel et le pouvoir important qu'ils accordent aux acteurs internationaux, n'a pas permis une pleine participation des acteurs locaux aux processus de préparation des textes, dont l'initiative et le contenu ont été largement déterminés par les bailleurs de fonds de l'Etat144. Le schéma mis en place par le nouveau régime des forêts souffre donc parfois d'un déficit de légitimité auprès des populations forestières, qui déplorent les décalages profonds et persistants entre les règles coutumières et le droit moderne, et contestent les modalités d'attribution des droits d'utilisation des ressources.

Cette volonté de mainmise étatique sur les espaces et les ressources se traduit par une difficulté accrue d'accès à la propriété forestière dans les pays d'Afrique centrale.

2. Le caractère marginal de l'emprise des autres acteurs sur la forêt

Les conditions d'accès à la propriété des forêts et les modalités d'usage des ressources et des espaces sont strictement réglementées, et limitent fortement les superficies acquises en pleine propriété par des acteurs non étatiques.

a) Les forêts non étatiques

Bien que les lois forestières prévoient toutes, la possibilité d'une propriété non étatique des forêts, la complexité des modalités d'accès à la propriété forestière constitue un obstacle à l'exercice de ce droit dans la plupart des pays forestiers d'Afrique centrale. Ainsi, la création de forêts privées est soumise à deux conditions cumulatives, difficiles à remplir par des paysans des régions forestières d'Afrique, généralement caractérisées par un faible taux d'alphabétisation, des revenus inférieurs à la moyenne nationale, et un accès limité à l'information juridique. La première exigence concerne l'existence d'un droit de propriété sur la terre, matérialisé par un titre foncier. Ainsi, l'article 54 du code forestier de la République Centrafricaine dispose: «Les forêts des particuliers sont des forêts plantées par ceux-ci sur des terrains leur appartenant en vertu de la législation en vigueur». L'immatriculation de la terre, considérée comme superflue par de nombreux habitants de la forêt, présente en plus au moins trois inconvénients majeurs pour les propriétaires fonciers coutumiers: son coût prohibitif, les tracasseries administratives qu'il implique, et surtout sa faculté à tempérer les prétentions foncières du bénéficiaire sur la «réserve foncière» communautaire. La seconde condition à remplir pour prétendre à la création d'une forêt privée est la production de la preuve de la plantation des arbres sur le terrain objet du titre foncier145. Pour les essences parvenues à maturité (au moins un demi-siècle en moyenne), cette démonstration est difficile à fournir, les communautés n'ayant pas le réflexe de rechercher, encore moins de conserver la preuve de la plantation des arbres. Ainsi, la propriété du foncier n'emporte par toujours la propriété des arbres, en l'absence de preuves de leur plantation. Dans la pratique au Cameroun, il est impossible d'avoir une forêt de particulier dans le domaine forestier permanent, en raison de l'absence de titres de propriété foncière dans ces parties de la forêt riches en biodiversité. L'administration s'est caractérisée par une interprétation ambiguë de cette double exigence. Ainsi, lors des procédures d'indemnisation des victimes des destructions causées par les travaux de construction de l'oléoduc entre le Tchad et le Cameroun, une revendication relative à des essences forestières plantées avait été portée à la connaissance des promoteurs du projet. Dans le premier cas, à Makouré, le paysan ne disposait pas d'autre droit sur la terre que la propriété coutumière, mais le fort peuplement d'essences forestières exotiques (des Okoumés) dans cette partie du Cameroun ne pouvait se justifier que par leur plantation. Dans ce cas, la preuve de la plantation avait été apportée par des témoignages de voisins et des autorités traditionnelles du village. La compensation n'avait cependant pas été équivalente à la valeur commerciale du bois, malgré le procès-verbal dressé par les services compétents de l'administration des forêts. Elle avait subi une décote, visant sans doute à pénaliser le paysan pour non respect des conditions de propriété des essences forestières146.

En définitive, ce mode d'accès à la propriété forestière reste exceptionnel, et limité dans les superficies couvertes. De plus, l'Etat continue de garder un droit de regard sur la gestion des forêts privées et peut intervenir, aux frais du propriétaire, en cas de menace à la durabilité.

b) Les restrictions des droits d'utilisation

L'utilisation des ressources et des espaces forestiers fait l'objet d'un encadrement juridique strict, qui en limite la durée et l'étendue. Ainsi, toutes les utilisations à des fins économiques sont soumises à une autorisation de l'administration forestière, et doivent se conformer aux objectifs de gestion fixés par l'administration des forêts. Irrécusable dans le cadre des concessions et autres droits d'exploitation assis sur le domaine forestier de l'Etat, cette exigence peut être plus discutable dans le cas des forêts de particuliers et de collectivités décentralisées, qui jouissent en principe d'une autonomie de décision sur leur patrimoine. La loi justifie cette intrusion dans le domaine privé par des motivations écologiques, dont le caractère impératif explique la nécessité de l'intervention étatique, aux frais du propriétaire de la forêt147.

Les concessions autorisant la gestion de la faune et du bois sont limitées dans le temps (avec une durée variant entre 15 ans renouvelables une fois148 et 99 ans149), dans l'espace (en dehors de deux pays, où elle est illimitée, la superficie légale autorisée ne peut excéder 600 000 ha150), et dans l'étendue matérielle des droits transférés au concessionnaire. La loi proscrit en effet toute obstruction de l'attributaire d'un titre d'exploitation à des activités d'autres acteurs151.

Les droits d'usage des communautés, survivance des textes coloniaux, sont maintenus dans les textes de la troisième génération, même si leur utilisation est encadrée de manière plus stricte, avec des limites importantes relatives aux ressources et espaces concernés et à la finalité des produits prélevés. Il s'agit des droits reconnus aux populations forestières «d'exploiter tous les produits forestiers, fauniques et halieutiques à l'exception des espèces protégées, en vue d'une utilisation personnelle»152. Leur exercice n'est soumis à aucune formalité ni autorisation153, et se caractérise par sa gratuité154. Ils subissent toutefois des limitations importantes dans leur exercice. Quant à leur étendue matérielle d'abord. Bien qu'ils recouvrent l'ensemble des ressources de la forêt, les droits d'usage ne concerne en effet ni les produits dits spéciaux (ébène, ivoire, trophées, espèces végétales présentant un intérêt particulier), ni les espèces ou essences protégées, ni souvent la culture du sol forestier. Quant à leur champ géographique d'application ensuite, les droits d'usage sont en effet restreints, voire interdits dans les forêts classées et les aires protégées155. Dans leur finalité enfin, le droit forestier obligeant les bénéficiaires à des prélèvements destinés à la seule satisfaction de leurs besoins personnels, individuels ou collectifs156. Or, dans un contexte généralement marqué par l'indigence des populations forestières, la commercialisation des produits de la forêt constitue souvent une source importante de revenus d'appoint, lorsqu'elle n'est pas la seule profession des membres des communautés considérées. Sur cette question spécifique, les lois forestières de la troisième génération sont en net recul par rapport aux textes coloniaux qui permettaient, sous certaines conditions, la commercialisation des produits collectés dans le cadre de l'exercice des droits d'usage1157. Il faut toutefois relativiser cette impression de régression, en précisant que sous la colonisation les droits d'usage ne s'exerçaient que dans les forêts dites «protégées» et pour les seuls produits «non ligneux». De plus, des arrêtés spécifiques ont souvent été pris pour en limiter l'exercice en pratique, et il n'était prévu, dans aucun pays francophone, la possibilité ouverte aux communautés de gérer en toute autonomie des espaces forestiers, dans le cadre de la foresterie communautaire.

Toutes les législations des pays d'Afrique centrale admettent le caractère essentiellement révocable des droits d'usage, qui peuvent faire l'objet d'une suspension temporaire ou définitive pour cause d'utilité publique158. Dans cette hypothèse, il est prévu une compensation, pécuniaire ou en nature.

A côté de ces éléments exprimant une volonté de continuité dans l'encadrement juridique du secteur forestier, on note, sous la double influence des agences de coopération et des expériences de pays d'Amérique du sud et d'Asie, l'introduction de nombreuses innovations dans le régime de gestion des forêts.

B. L'introduction d'éléments novateurs dans la gestion des forêts

Les principales innovations sont relatives aux instruments de gestion des ressources et des espaces, et traduisent une volonté de rationalisation de l'utilisation des forêts, et d'optimisation de sa contribution à l'économie nationale.

1. Les innovations dans la gestion des espaces

La réglementation forestière dans l'Afrique francophone coloniale était des plus sommaires sur les questions liées à la répartition des espaces. Si ces textes prévoyaient tous une nomenclature des espaces, limitée aux catégories françaises des forêts domaniales et des forêts privées159, aucun n'en fournissait une cartographie à l'échelle nationale. Rompant avec les pratiques antérieures, les nouveaux textes vont plus loin dans leur effort d'appréhension de la complexité et de la diversité du milieu forestier. Ils proposent une répartition du territoire forestier sur la base des caractéristiques écologiques des zones considérées, qui déterminent le régime juridique applicable auxdits espaces160. De plus, on observe une généralisation de l'exigence d'aménagement dans les forêts permanentes.

a) Le zonage, outil de planification des espaces forestiers

Qu'il soit déjà effectif, comme au Cameroun, ou simplement envisagé, comme en RDC, le plan de zonage peut constituer une balise importante dans le cheminement vers la rationalisation de la gestion des espaces et des ressources de la forêt. Les Etats d'Afrique centrale se trouvent, de ce point de vue, à des étapes diverses du processus. Ainsi, si la réalisation d'un tel exercice est envisagée à brève échéance en République Démocratique du Congo, le zonage reste sommaire au Gabon, en République Centrafricaine et en République du Congo. Le Cameroun fournit l'exemple le plus achevé de réalisation du zonage forestier à l'échelle nationale. La loi de janvier 1994 prévoit un zonage national, recouvrant l'ensemble du territoire forestier. Il s'agit d'«un plan d'affectation des terres pour la zone de forêt dense du Cameroun méridional, en vue d'en rationaliser l'occupation»161. Il cartographie les différentes catégories de forêts prévues par la réforme, et oriente l'administration des forêts dans l'attribution des droits d'utilisation, à des fins d'exploitation ou de conservation. C'est un exercice d'aménagement du territoire conduit dans un écosystème particulier, caractérisé par son importance économique, écologique et culturelle, et par l'ampleur et la diversité des pressions auxquelles il est exposé. La méthodologie employée est novatrice, par son caractère essentiellement prospectif, inhabituelle dans un environnement marqué par une apparente culture de l'abondance, reposant sur le postulat erroné de l'inaltérabilité des forêts. Elle s'inspire en effet de l'analyse de données environnementales, sociales et du potentiel dans les domaines agricole, minier, forestier touristique et récréatif, et organise la planification de l'espace en réalisant une projection des espaces indispensables aux usages futurs de la ressource. De plus, dans un souci d'exhaustivité dans l'identification des usages existants ou projetés, les planificateurs ont mis à contribution l'ensemble des ministères et administrations publiques compétents, à un titre quelconque, dans la gestion des espaces et des ressources. Cet exercice ambitieux, mené sur des superficies de plusieurs millions d'hectares, a permis de dresser une photographie fidèle des activités prévues dans la forêt, des routes et pistes, des zones d'activités forestières, des réserves, et des zones de conflits potentiels entre usages concurrents162. Il s'agit, dans le cas du Cameroun, de chevauchements entre des réserves minières et des forêts permanentes par exemple.

Le plan de zonage postule une limitation des déplacements des populations, qui devraient autant que possible être maintenues sur les lieux de leur installation à la date de la collecte des données. De plus, les limites sont définies de la manière la plus simple possible, généralement sur la base du réseau hydrographique. Enfin, la zone d'influence de l'occupation humaine est déterminée sur la base d'une projection sur 25 ans des données démographiques existantes163, avec l'hypothèse d'une utilisation d'environ 3,6 hectares de forêts par habitant164.

Finalement institué au Cameroun par un décret du Premier ministre n° 95/678/98 du 18 décembre 1995, le plan de zonage du sud forestier est présenté comme «un cadre indicatif d'utilisation des terres en zone forestière méridionale du Cameroun» et les limites et caractéristiques des différentes catégories de forêts qui le composent, réputées provisoires, seront précisées après découpage et consultation des populations, lors des opérations de classement165. Les superficies faisant l'objet d'un classement sont soumises à l'obligation d'aménagement.

b) L'institution de forêts communautaires

Il s'agit-là d'une innovation majeure dans le droit forestier des Etats d'Afrique centrale. Lorsqu'elles sont prévues par les lois, les forêts communautaires sont des espaces localisés dans le domaine forestier de l'Etat, et seuls les droits de gestion font l'objet d'un transfert aux communautés bénéficiaires, à l'exclusion des droits de propriété. Elles sont créées à la demande des communautés, et leur superficie n'est pas toujours précisée, en dehors du Cameroun, où la superficie maximale est de 5000 ha. Leur finalité est la gestion durable des ressources, dans l'intérêt des communautés bénéficiaires. L'exploitation peut être effectuée soit par la communauté, soit par des intermédiaires locaux, pour son compte (en RDC par exemple). L'ensemble des produits forestiers des forêts communautaires appartient aux communautés bénéficiaires, qui jouissent d'un droit de préemption pour les produits spéciaux issus de leur forêt.

L'Etat garde cependant un droit de regard sur la gestion, qui s'effectue conformément aux normes établies pour l'exploitation forestière. Les opérations sont soumises à un plan d'aménagement simplifié, dont l'approbation préalable à l'exploitation est une obligation légale. L'administration des forêts devrait apporter un appui technique gratuit à la préparation de la planification de la gestion, et à toutes les opérations de gestion.

c) La généralisation de l'exigence d'aménagement

L'aménagement forestier peut être sommairement défini comme «l'ensemble des opérations visant à définir les mesures d'ordre technique, économique, juridique et administratif de gestion des forêts en vue de les pérenniser et d'en tirer le maximum de profit»166. La généralisation de l'exigence d'aménagement dans les forêts permanentes est une innovation du nouveau droit forestier en Afrique centrale.

L'administration des forêts est l'acteur central de la mise en œuvre des plans d'aménagement. Elle édicte les normes techniques auxquelles doivent être soumis tous les plans d'aménagement167 et, dans certains cas, se charge elle-même de la conduite de l'exercice168. Ailleurs, cette responsabilité incombe au gestionnaire de la forêt, sous le contrôle de l'administration169. La préparation du plan d'aménagement est précédée par un inventaire, destiné à identifier le potentiel ligneux des forêts170, et par la réalisation d'études de base sur les aspects écologiques, économiques et sociaux relatifs à la forêt considérée171. Les plans sont approuvés par l'administration forestière, préalablement à toute opération d'exploitation172, ou dans un délai de trois ans à partir de l'attribution de la concession173. La mise en œuvre des opérations prévues dans le plan d'aménagement est à la charge du concessionnaire174, et il fait l'objet d'une révision quinquennale175.

Les plans d'aménagement concernent également les aires protégées, dans lesquelles ils sont censés assurer la pérennité de la biodiversité. Les textes nationaux restent toutefois des plus laconiques en ce qui concerne les contours de l'aménagement des aires protégées. Ils se bornent en effet à préciser qu'ils sont préparés par l'administration en charge de la gestion des aires protégées, et mis en œuvre sous son contrôle176.

Les dispositions relatives au plan d'aménagement ont connu une application retardée en Afrique centrale, les premiers plans d'aménagement n'y ayant été approuvés qu'à partir de 2003, soit parfois une décennie après l'adoption de textes en imposant l'obligation à tous les concessionnaires177.

2. Les innovations dans les instruments de gestion

Les instruments de gestion des ressources forestières se caractérisent également par une amélioration nette par rapport aux textes antérieurs. Les innovations majeures sont relatives à la sécurisation des droits des industriels de la filière bois, aux modalités d'attribution des droits d'exploitation, et aux mécanismes d'association des acteurs infra-étatiques à la gestion des forêts.

a) L'accroissement de la durée et de la superficie des concessions forestières

Jusqu'ici, les titres d'exploitation forestière étaient accordés pour une durée relativement courte, généralement de 5 ans renouvelables178, qui n'autorisait pas une planification à long terme. Depuis la réforme, les Etats ont adopté le système de concession de longue durée, portant sur des superficies plus vastes que par le passé. Il s'agit d'assurer la sécurité de l'accès des industriels à la ressource, corollaire des nouvelles exigences imposées à la profession en matière d'aménagement et de fiscalité. Ainsi, au Cameroun, la durée des concessions est passée à 30 ans, et la superficie maximale à 200 000 ha179; au Gabon, la durée de rotation ne peut être inférieure à 20 ans180, et la superficie des concessions varie entre 50 000 ha et 200 000 ha, avec un plafond de 600 000 ha pour le même concessionnaire181. Cet effort de sécurisation de l'accès des industriels à la ressource vise à accroître leur responsabilité sur les espaces concédés, et à y optimiser les rendements et la rentabilité pour le trésor public. Il s'accompagne d'une modification des modalités d'attribution des titres d'exploitation forestière.

b) L'appel d'offres public, mode privilégié d'attribution des droits d'exploitation

Conformément aux objectifs du programme d'ajustement structurel relatifs à l'accroissement de la contribution financière du secteur forestier au trésor public182, les nouvelles lois se sont attelées à mettre en place un mécanisme transparent d'attribution des titres d'exploitation forestière, susceptible d'optimiser leur rendement pour l'Etat. La formule du gré à gré est progressivement abandonnée, au profit de l'appel d'offres public, pour la plupart des droits d'exploitation des produits de la forêt. Réputé plus objectif, ce mécanisme est encadré par un ensemble de critères techniques et financiers connus de tous les candidats. L'offre financière des soumissionnaires détermine le montant d'une partie de la fiscalité de la concession attribuée. La compétition née de la mise en application de l'appel d'offres s'est traduite par une progression importante de la fiscalité forestière. On note cependant une persistance du gré à gré en République Centrafricaine et au Gabon183. De plus, les pays ayant adopté l'appel d'offres public se sont jusqu'ici caractérisés par des difficultés de mise en œuvre184.

c) Une fiscalité en nette augmentation

L'exploitation forestière industrielle a pour seule justification sa rentabilité économique. Il ne s'agit pas d'une nécessité pour la forêt, qui souffre de perturbations importantes du fait de l'exploitation industrielle du bois. L'accroissement de la fiscalité peut donc s'analyser comme un début de reconnaissance de la valeur réelle du bois tropical, dont le coût final n'intègre que de manière insuffisante l'ensemble des externalités liées à sa production (perte de la biodiversité, érosion de la capacité à fournir des services environnementaux, paupérisation des populations forestières, etc.). Les nouvelles lois forestières d'Afrique centrale s'orientent toutes vers un processus d'augmentation de la fiscalité, à la fois par une revalorisation des taux des taxes existantes, par la création de nouvelles taxes, et par un accroissement de l'assiette fiscale.

On a ainsi eu au Cameroun, après la réforme, une redevance de superficie dont le prix plancher, base des enchères lors des appels d'offres, est fixé à 1500 francs CFA par hectare et par an, tandis que les taux de la redevance et de la taxe sur la valeur sont désormais fixés, respectivement, à 2,5% pour la taxe d'abattage (contre 5% par le passé) et 7,5% pour la taxe d'exportation (contre 40% précédemment, pour les seules grumes)185. Cette relative baisse des taux est largement compensée par l'accroissement de l'assiette, conduisant à une augmentation de ces taxes pour la plupart des essences commerciales. Enfin, deux nouvelles taxes ont été créées: une surtaxe progressive à l'exportation, sanctionnant les cas de non respect de l'obligation de transformation à 70% de la production de grumes, et l'autre sur la valeur des grumes transformées dans les usines locales186.

II. Une contribution limitée à la durabilité de la gestion des forêts

Largement inspiré par des motifs économiques, le nouveau droit forestier en Afrique centrale semble davantage se préoccuper de l'exploitation des ressources de la forêt, à laquelle elle accorde une importance capitale, par comparaison à son intérêt pour les aspects environnementaux et sociaux de la gestion des forêts. Reflété dans les textes, cet ordre de priorité influence également les acteurs impliqués dans la mise en œuvre du régime des forêts.

A. L'inadéquation de la prise en compte des objectifs de gestion des forêts

Il existe un décalage sensible entre les solutions retenues par les lois de la troisième génération dans les pays d'Afrique centrale et les objectifs de gestion des forêts énoncés par les instruments politiques nationaux et internationaux. Ces écarts concernent à la fois les questions sociales, environnementales et économiques.

1. La faiblesse de la protection de l'environnement

Loin d'être un droit de la protection, le droit forestier reste largement un droit de l'utilisation et de l'exploitation des forêts, privilégiant largement les fonctions économiques des écosystèmes forestiers par rapport à toutes les autres. Ainsi, le principe de précaution systématisé par la déclaration de Rio, et repris dans quelques textes nationaux187 n'a pas irrigué le droit forestier, qui se caractérise encore par un foisonnement de dispositions visiblement contraires aux principes de bonne gestion forestière, aussi bien dans les modalités d'exploitation du bois que dans la philosophie générale d'utilisation des ressources de la forêt.

a) Les incohérences dans les modalités d'exploitation du bois

La formulation de la finalité des forêts dites permanentes augurait d'une rigueur accrue dans les règles y organisant l'exploitation du bois dans ces forêts. La logique du législateur a pourtant été parfois difficile à suivre dans la détermination des modalités d'exploitation. Ainsi, on note une certaine souplesse de l'administration des forêts à l'égard des concessionnaires, pourtant localisés dans le domaine forestier permanent. Ils jouissent du droit de disposer d'une période de préparation de leur plan d'aménagement, allant jusqu'à trois ans après l'obtention du titre d'exploitation forestière, au cours de laquelle, ils peuvent procéder, en toute légalité, à des opérations d'exploitation du bois. Ce délai de grâce a parfois été mis à profit par des industriels pour exploiter la totalité de leur concession188. Il est intéressant de relever le contraste existant entre la rigueur caractérisant l'encadrement juridique des forêts communautaires, pourtant localisées dans le domaine forestier non permanent, et la complaisance de la loi à l'égard des industriels.

b) La faiblesse de la précaution comme mode de gestion

De nombreuses normes techniques d'intervention restent encore inspirées des modèles coloniaux, marqués par la faiblesse des connaissances scientifiques relatives à la forêt. Ces normes sont relatives à l'utilisation des ressources végétales et fauniques, et n'accordent qu'un rôle limité au principe de précaution, qui voudrait qu' «en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement»189. On remarque ainsi que dans de nombreux cas, en l'absence de certitude scientifique relative à la durabilité des pratiques, voire en présence de certitude de leur caractère non durable, les administrations forestières les ont maintenues dans le droit forestier.

S'agissant de la faune, les textes en vigueur contiennent des normes uniformes pour l'ensemble du territoire, même dans les pays composés d'écosystèmes différents. C'est le cas par exemple du Cameroun, de la RCA et du Congo, dans lesquels les saisons ne coïncident pas toujours dans toutes les régions. La saison de chasse au Cameroun chevauche partiellement la période de gestation des femelles, ce qui pourrait être préjudiciable à la reproduction de la faune. Les dates semblent avoir été arrêtées en fonction des intérêts des chasseurs, puisqu'elles correspondent aux périodes les plus commodes pour l'approche du gibier.

Le régime de l'exploitation des forêts quant à lui contient une diversité d'exemples de cette nature. A titre d'illustration, on en citera quelques uns. Les normes d'intervention en milieu forestier décrivent les spécifications techniques imposées aux industriels dans leurs opérations forestières. Elles datent, en général, de l'époque coloniale, et sont parfois en contradiction avec les règles de gestion prudente des ressources naturelles. Ainsi par exemple, le diamètre minimum d'exploitabilité (DME), variable suivant les essences, n'a aucun fondement scientifique. Il ne représente pas, comme on pourrait le penser, le diamètre de récolte susceptible de garantir la durabilité des prélèvements de bois. Et l'existence de certitudes scientifiques de leur inexactitude ne conduit pas nécessairement l'administration à procéder aux révisions qui s'imposent. C'est par exemple le cas du moabi (Baillonella Toxisperma) au Cameroun, où les travaux de Laurent Debroux conduits dans une concession forestière ont conclu à la menace d'extinction pesant sur cette essence, même dans l'hypothèse du respect des DME légaux: «à court terme, l'exploitation provoque une réduction drastique du nombre de tiges exploitables, ce qui est incompatible avec une deuxième coupe après 30 ans dans laquelle le moabi jouerait un rôle important. Dans ce sens on peut affirmer que l'exploitation actuelle n'est pas durable alors qu'elle respecte le diamètre d'exploitation fixé par la loi»190. Ses résultats sont repris par deux centres d'études forestières à la réputation établie:«Au Cameroun, l'exploitation enlève 90% des individus de plus de 100 cm – les 10% restants sont des arbres mal conformés – et 75% des semenciers. La modélisation montre qu'après 300 ans, 84% de l'effectif exploité seront reconstitués et 92% après 500 ans. Des exploitations espacées de 30 ans auraient pour conséquence une récolte très faible au troisième passage et mettraient en danger la survie de l'espèce. Le moabi ne peut donc pas fournir une production soutenue»191. Il est important de rappeler que le moabi est une essence dotée d'une grande valeur culturelle et sociale locale, dont la disparition aurait des conséquences immédiates et irréversibles sur les moyens de subsistance des populations. Le cas du moabi n'est pas isolé, et de nombreuses autres essences sont exposées à des risques similaires, en raison de l'extrême sélectivité de l'exploitation forestière industrielle dans le Bassin du Congo. A titre d'exemple, au Cameroun, environ 20 essences seulement sur plus de 300 répertoriées font l'objet d'une exploitation industrielle, et trois essences représentent environ 60% des exportations. Compte tenu de l'âge élevé des essences exploitées, et de leur lente régénération, la modification de la structure de la forêt est inévitable. Si l'expérience désastreuse d'anciens pays forestiers comme la Côte d'Ivoire peut s'expliquer par l'absence de règles appliquant la précaution à l'époque de l'exploitation des forêts dans ces pays, l'excuse semble moins valable aujourd'hui, en raison de l'affinement, encore bien relatif, des connaissances scientifiques. La précaution devrait donc être érigée en mode de gestion.

De plus, la durée de la rotation de l'exploitation industrielle du bois dans les concessions n'a pas de base scientifique. Elle est en effet fixée à 15 ans dans les concessions situées dans le domaine forestier permanent au Cameroun (20 ans au moins au Gabon), ce qui peut se révéler inapte à permettre un renouvellement des essences exploitées lors du premier passage192, en tenant compte des taux actuels de prélèvement. Le souci de la durabilité est absent de la conception de certains titres d'exploitation forestière. C'est par exemple le cas des ventes de coupe, pour lesquelles la loi limite la durée à une période comprise entre un et trois ans, et ne prévoit pas de rotation. Si ces dispositions qui n'incitent pas à la planification à long terme des opérations se justifient par la localisation de ces titres dans le domaine forestier non permanent, l'on comprend mal l'obligation d'aménagement préalable et de rotation de vingt cinq ans imposée aux forêts communautaires, pourtant assises sur le même domaine forestier193.

D'autre part, les informations scientifiques servant à la préparation des plans d'aménagement ne sont pas spécifiques aux sites, mais sont plutôt des données nationales, rarement mises à jour, en raison de l'impact désastreux de l'ajustement structurel sur les budgets des services de la recherche forestière194. Loin d'être un instrument de protection de l'environnement forestier, le plan d'aménagement est finalement parfois perçu comme un outil d'optimisation des profits de la forêt, comme l'indique la loi congolaise, qui le définit comme: «l'ensemble des opérations visant à définir les mesures d'ordre technique, économique, juridique et administratif de gestion des forêts en vue de les pérenniser et d'en tirer le maximum de profit»195.

L'exploitation forestière industrielle constitue, dans son ensemble, une situation d'incertitude scientifique, susceptible de justifier le recours au principe de précaution, y compris dans la décision relative à l'opportunité de l'exploitation industrielle du bois. On se retrouve en effet dans un contexte marqué par une nette dépréciation économique des forêts et une érosion rapide et préoccupante de la biodiversité dans les concessions forestières, dues à la sélectivité des prélèvements, les taux de perte élevés, et les actes de colonisation consécutifs à l'ouverture des pistes en forêt. Il est intéressant de relever qu'il existe à cet égard un consensus des professionnels autour de la nocivité de l'exploitation industrielle du bois sur la forêt. La sélectivité des prélèvements est jugée «peu favorable à la régénération des espèces commerciales ou à leur croissance», alors que «la régénération naturelle proprement dite n'est pas toujours maîtrisée», et que «de nombreuses incertitudes demeurent quant à l'efficacité des techniques sylvicoles utilisées [...qui] n'ont pas encore accompli un cycle entier (60 à 90 ans)»196. René Catinot est plus explicite quand il précise les contours de l'aménagement forestier, qui ne peut garantir de retrouver, à la fin de la rotation d'aménagement, ni le même milieu naturel, ni le même nombre d'arbres exploitables dans les mêmes espèces197.

Sur un autre plan, l'élimination des disséminateurs de graines comme les éléphants (Loxodonta africana) et les Céphalophes (Céphalophus spp.), dans une forêt dont les espèces d'arbres ont évolué en même temps qu'eux, entraîne un processus de succession écologique allant vers une forêt à composition spécifique différente. C'est que le défrichement de la forêt, même sans implantation humaine, peut être suivi par l'invasion d'une mauvaise herbe agressive, Chromoleana odorata, qui bloque le cycle de régénération. Certaines forêts ont été exploitées à plusieurs reprises, elles sont essentiellement composées d'espèces secondaires et tous les mammifères à l'exception de quelques écureuils et rats ont été éliminés. Ces forêts peuvent ensuite être dévastées par le feu qui constitue une menace croissante pour les forêts semi-décidues. Encore plus préoccupant le taux de dégradation forestière du fait de l'exploitation dans les zones peu peuplées. Les forêts primaires sont progressivement transformées en forêts secondaires du fait de l'écrémage, ce qui entraîne une baisse de la diversité floristique et faunique de la forêt. Les zones non concédées à l'exploitation forestière sont celles qui renferment encore des rares forêts primaires. Si la chasse ne détruit pas la couverture végétale, elle perturbe l'écosystème forestier dans sa structure et son fonctionnement. Nul n'ignore le rôle joué par les éléphants et les oiseaux dans la régénération naturelle de certaines plantes. L'abattage des éléphants et la destruction de l'habitat des oiseaux constituent donc un risque pour la régénération de certaines essences forestières.

Ce contexte aurait dû justifier l'adoption d'une gestion des plus prudentes, limitée dans les espaces les moins riches en biodiversité, avec pour but l'amélioration des connaissances empiriques sur l'impact de l'industrialisation sur les forêts. La généralisation – ou non – de l'exploitation industrielle du bois aurait dû s'appuyer sur des bases scientifiques plus solides, afin de ne pas sacrifier l'ensemble des fonctions de la forêt à l'autel des seuls intérêts commerciaux liés à la filière du bois tropical198. La dégradation de la forêt pourrait avoir un impact tragique sur les communautés qu'elle abrite et, au-delà, sur l'ensemble des populations des pays forestiers, dont les moyens de subsistance dépendent en grande partie des produits, services et ressources de la forêt199. Il est à cet égard utile de rappeler les conclusions du Millenium Ecosystem Assessment, qui indique, à la fois, une dégradation nette des écosystèmes forestiers, et une vulnérabilité extrême des populations les plus pauvres200, qui pourraient devenir les principales victimes de l'absence de rigueur des lois forestières des pays d'Afrique centrale.

2. L'insuffisante prise en compte des aspects sociaux

Les populations forestières peuvent être classées en deux catégories: les populations autochtones201, caractérisées par une vulnérabilité accrue, induite par leur identité sociale et culturelle distincte de celle des groupes sociaux dominants, et les groupes bantous, majoritaires dans les forêts d'Afrique centrale202. Dans l'ensemble des pays considérés, les populations autochtones souffrent d'un déficit de reconnaissance. En dehors de la République du Congo (où une loi sur les peuples autochtones est en préparation depuis 2005) et du Cameroun, où un article de la Constitution réaffirme le caractère impératif de la protection des minorités, les autres pays d'Afrique centrale se caractérisent par une approche de la question autochtone qui oscille entre l'indifférence et l'assimilation. Cette (absence de) vision se traduit par des entraves structurelles à leur accès à certains des bénéfices aménagés en leur faveur par le droit forestier national. Aucun pays africain ne reconnaît les populations autochtones, et n'est signataire des principaux instruments juridiques internationaux définissant leur statut203. Il en résulte une faiblesse de leur protection, et une marginalisation de fait dans les stratégies de gestion des forêts204, et une ignorance de leurs droits et intérêts dans la détermination des objectifs de gestion des espaces et des ressources. Au Cameroun par exemple, le plan de zonage ne tient pas compte de leurs territoires coutumiers, généralement situés au cœur du domaine forestier permanent, dans les UFA et les aires protégées, où on observe des restrictions importantes dans l'exercice des droits d'usage. En République du Congo et en République Démocratique du Congo, on note également des chevauchements importants entre les terroirs traditionnels des populations autochtones et les concessions forestières.

Les communautés bantoues des régions forestières ne jouissent pas non plus d'un statut reconnu par la loi, qui renvoie pourtant assez souvent aux «communautés» comme titulaires de droit collectifs205. Ces lacunes dans la reconnaissance juridique compliquent l'accès des communautés autochtones et bantoues à certains des avantages prévus par le nouveau régime des forêts. Ainsi, s'agissant de la gestion des espaces, le législateur a proposé un modèle standard d'encadrement des paysans désireux d'obtenir et de gérer une forêt communautaire. La faiblesse de la capacité d'organisation des communautés aurait dû conduire le législateur à faire coïncider les structures de gestion des forêts avec les institutions traditionnelles, qu'elles renforceraient. Ce schéma n'a pas été retenu partout. Ainsi au Cameroun, alors que la chefferie traditionnelle est l'unité administrativede base, la loi forestière prévoit une légalisation des communautés sous forme d'association, de coopérative, ou de groupement d'intérêt commun, exposant ainsi les communautés forestières au risque d'un dédoublement des centres de pouvoir, avec une autorité traditionnelle légitime, mais incompétente pour ce qui est de la représentation des intérêts du village en matière de gestion des ressources forestières. De plus, la finalité de ces forêts communautaires qui semble être, dans tous les pays, l'exploitation et la commercialisation du bois, s'accommode fort peu des modes de vie et de la perception des forêts par les populations indigènes206.

Enfin, l'accès à une partie des bénéfices de l'exploitation forestière industrielle, aménagé dans certains des pays en faveur des communautés riveraines, s'expose aux contraintes de la faible organisation des populations bénéficiaires. Ainsi, au Cameroun par exemple, la moitié de la redevance forestière annuelle, taxe assise sur la superficie des titres d'exploitation forestière, est destinée aux communes (40% du total) et aux communautés (10%) riveraines des zones d'exploitation forestière. Il s'agit cependant de fonds publics, et ce statut retire aux populations bénéficiaires toute qualité pour agir contre les auteurs de malversations207. L'utilisation de ces fonds a donné lieu à une série d'abus208, auxquels cette lacune juridique dans les possibilités de contrôle pourrait ne pas être étrangère.

3. La quête inachevée de l'équilibre

L'analyse des lois forestières de la troisième génération révèle un déséquilibre profond entre finalités parfois contradictoires. A l'observation, elles semblent être toutes marquées du sceau de l'utilitarisme, et privilégient les fonctions macro-économiques de la forêt par rapport à toutes les autres.

a) La forêt tropicale humide est privilégiée

Certains des pays considérés disposent d'une diversité d'écosystèmes, et l'on retrouve parfois, à côté de la forêt tropicale humide, des zones de savane (en République Centrafricaine et au Cameroun), voire de sahel (au Cameroun). Pourtant, la législation semble avoir ignoré ces milieux naturels, pourtant pris en compte dans les définitions larges de la forêt fournies par l'ensemble des textes forestiers issus de la réforme. Il est en effet curieux que les questions relatives à la collecte et à la commercialisation du bois de feu, à la protection des arbres dans les zones de savane et la périphérie urbaine (par définition en dehors du zonage forestier) ne soient même pas mentionnées.

b) La focalisation sur le bois d'œuvre

On note également une préférence nette du législateur pour l'encadrement des espaces ayant un potentiel pour la fourniture de bois d'œuvre. Les textes en vigueur en Afrique centrale ne reflètent en effet pas la diversité des usages et fonctions possibles de la forêt, et n'encadrent qu'insuffisamment les usages économiques autres que l'exploitation du bois d'œuvre.

Ainsi, l'organisation de l'utilisation des produits forestiers non ligneux est généralement renvoyée à des textes d'application, qui tardent à être publiés. Le potentiel des produits forestiers non ligneux dans le développement local et national est pourtant important, mais reste peu exploité, et très insuffisamment encadré par les législations forestières.

De même, la gestion de la faune et des aires protégées ne bénéficie pas d'une couverture optimale dans les droits forestiers nationaux, les mécanismes de gestion n'étant pas toujours aussi détaillés que pour l'exploitation forestière industrielle209. Il est intéressant de relever qu'il n'existe dans la région aucune aire protégée gérée exclusivement et à long terme par l'administration de la faune.

Enfin, en dehors de la législation de la République Démocratique du Congo et du Cameroun, aucun autre texte ne mentionne la nécessité de la protection des services environnementaux rendus par les écosystèmes forestiers210. Et dans ces deux pays, il n'existe aucune mention des modalités de prise en compte de ces produits immatériels de la gestion des forêts, et la loi ne prévoit pas de mécanisme organisant les transactions commerciales autour de ces services.

Cette focalisation sur le bois d'œuvre pourrait hypothéquer les alternatives de gestion des forêts, une fois qu'elles seraient identifiées.

c) La prépondérance des usages industriels

Il existe un contraste saisissant entre les restrictions imposées aux communautés dans l'exercice de leurs droits d'usage, et la tolérance de la législation à l'égard des industriels, dont l'impact potentiel sur la forêt et ses ressources est sans commune mesure avec ceux des communautés, au moins en raison de la localisation de leurs activités respectives, et du potentiel perturbateur des opérations industrielles sur la forêt. Ainsi, alors qu'elles ne disposent que d'alternatives limitées de génération de revenus, les communautés forestières sont privées du droit de commercialiser les produits issus de la forêt. De plus, lorsqu'elles disposent de droits d'utilisation à des fins commerciales des produits, ressources et espaces de la forêt, l'organisation de la jouissance de ces droits est lacunaire, voire tout simplement absente. C'est par exemple le cas des forêts communautaires au Cameroun, dont l'obtention et la gestion constituent de véritables gageures pour les communautés candidates211, ou des territoires communautaires de chasse212, dont les textes organisant les modalités de création et de fonctionnement restent attendus, plus d'une décennie après leur conception.

B. La faiblesse de la mise en œuvre du droit forestier

La faiblesse de la mise en œuvre des textes est l'une des principales leçons de la décennie postérieure à la réforme du droit forestier en Afrique centrale. Elle a fortement entravé la contribution du droit à la promotion de la durabilité dans la gestion des écosystèmes forestiers du Bassin du Congo. Depuis 1994, on dénombre au Cameroun l'entrée en vigueur d'une quarantaine de textes relatifs à la gestion des forêts. Les forêts sont ainsi devenues, dans tous les pays d'Afrique centrale, l'écosystème bénéficiant du meilleur encadrement juridique, en termes quantitatifs213. Cette abondance des textes ne s'est cependant pas traduite par une meilleure gestion des forêts, en raison, à la fois, de l'applicabilité de la norme, et du contexte de son application.

1. L'applicabilité de la norme

Les difficultés d'application des textes de droit forestier dans les pays d'Afrique francophone sont dues à trois raisons essentielles: leur déficit de légitimité, leur caractère incomplet, et l'imprécision des normes.

a) Un déficit de légitimité du droit forestier

La réforme intervient dans un contexte de crise financière et politique dans les Etats d'Afrique centrale, marqué par un net recul de l'Etat, qui se désengage de nombreux secteurs non productifs, et limite ses investissements sociaux dans les zones rurales214. Le recours des populations aux produits de la forêt comme source alternative ou principale de revenus s'est alors accru, et la répression des services compétents de l'Etat a été d'autant plus mal acceptée que les normes du nouveau droit sont en décalage total avec les normes coutumières, sur des questions centrales telles que la propriété, la gestion et la répartition des espaces et des ressources. Extraverti dans sa conception215, mal accepté dans son contenu216, accusé de favoriser les intérêts des industriels de la filière bois et les agences de conservation, au détriment des stratégies de survie des populations, le nouveau droit forestier présente également l'inconvénient d'être peu connu des populations.

b) Les normes sont incomplètes

Les lois forestières des pays d'Afrique centrale contiennent des normes créant parfois des droits ou des obligations difficiles à mettre en œuvre, en raison de l'absence de textes d'application. On a ainsi pu dénombrer, dans la loi camerounaise du 19 janvier 1994, et les décrets de 1994 et de 1995 relatifs, respectivement, aux régimes des forêts et de la faune, 137 renvois à des textes d'application, dont plus des trois-quarts restent attendus à ce jour217. L'analyse des textes d'application publiés est révélatrice des priorités de l'Etat en matière de gestion des forêts. On observe en effet une option nette en faveur de l'encadrement des activités d'exploitation industrielle, la conservation et les activités des communautés étant largement délaissées218.

2. Le contexte de l'application de la norme

Les difficultés d'application des lois forestières des pays du bassin du Congo s'expliquent également par la perception du droit par l'administration, et par la fonction latente des ressources considérées dans les stratégies d'accumulation des élites locales. Seront ici évoquées la gestion du contentieux, et le régime de la réparation.

a) Le rôle prépondérant de l'administration dans la gestion du contentieux

Il s'agira ici d'analyser les dispositions relatives à la gestion du contentieux, et aux droits procéduraux.

Le régime des forêts dans les pays du bassin du Congo prescrit une compétence principale de l'administration forestière dans la gestion du contentieux, le juge ne disposant dans ce domaine que d'une compétence résiduelle. La transaction entre l'administration et le contrevenant à la loi est érigée en mode de droit commun de gestion des infractions, l'intervention du juge étant soumise au constat de l'échec de la transaction, ou de la forclusion du contrevenant, sauf dans les cas impliquant des individus.

Si cette option du législateur peut se justifier par la spécialisation des agents assermentés de l'administration des forêts, le déroulement de la procédure contentieuse hors de la présence du juge peut sembler dangereux pour le respect du droit, même si l'implication du pouvoir judiciaire ne constitue pas toujours une garantie d'efficacité. De plus, les dispositions législatives autorisant les fonctionnaires de l'administration à recevoir en gratification une portion du montant de la transaction ne constituent pas la meilleure motivation à l'éducation des acteurs économiques et, partant, à la réduction du nombre des infractions.

L'analyse du contentieux forestier révèle trois grandes catégories d'affaires:

On note enfin, parmi les entraves à l'application de la norme, la faiblesse des droits procéduraux. Suggérés par le principe 10 de la Déclaration de Rio, ils apparaissent comme un moyen efficace d'améliorer la gestion de l'environnement, et supposent un accès à l'information de «tous les citoyens concernés», la participation aux processus de prise de décision, et un accès effectif à des actions judiciaires et administratives. Le droit forestier en Afrique centrale se situe largement en retrait par rapport à ces objectifs. D'abord du point de vue de l'accès à l'information, qui reste limité, bien que les Etats d'Afrique centrale se soient caractérisés au cours des dernières années par un effort en matière de communication sur des questions réputées sensibles. Cette avancée s'est opérée dans le cadre du processus AFLEG (Africa Forest Law Enforcement and Governance), destiné à améliorer le respect de la législation dans le secteur forestier à l'échelle de la planète. Dans le cadre de ce processus, les informations relatives aux titres d'exploitation forestière en cours de validité (localisation, nature, superficie, attributaire), au contentieux et à la fiscalité sont désormais régulièrement publiées. Les statistiques de production de bois par compagnie et par titre, essentielles pour le suivi de la légalité des opérations, restent cependant confidentielles dans l'ensemble des pays de la sous région.

La participation publique quant à elle pourrait être améliorée. Le contexte de la préparation des nouveaux textes forestiers en Afrique centrale, marqué par l'ajustement structurel, se prêtait peu aux lenteurs et à l'incertitude qui caractérisent tout processus participatif. L'importance du rôle des partenaires de la coopération dans la conception du nouveau régime des forêts en Afrique centrale a fortement limité la participation des acteurs nationaux dans la prise de décision relative aux principales orientations de la gestion de leurs ressources222. Cette marginalisation s'est également observée dans les opérations essentielles du secteur forestier, comme la détermination du plan de zonage, et le choix de la localisation des aires protégées et des concessions forestières, des essences à prélever, de la superficie des espaces à préserver autour des villages.

Enfin, l'accès du public à la justice constitue une faiblesse du contexte de l'application du droit forestier en Afrique centrale. Bénéficiaires de la présence de la forêt, et des produits et services qu'elle fournit, les populations n'ont pas le droit d'ester en justice pour exiger sa protection223. Cette prérogative est reconnue à l'Etat, seul propriétaire légal des espaces et des ressources. Ainsi, les communautés utilisatrices de la ressource et des espaces, dans le cadre des droits d'usage qui leur sont reconnus par le droit, et victimes principales de la dégradation des ressources, n'ont pas qualité pour intenter une action contre les sociétés coupables d'exploitation forestière illégale.

b) Le régime de la réparation

Le régime des sanctions et de la réparation est un indicateur efficace de la perception par le législateur de la valeur d'une ressource. En Afrique centrale, les sanctions prévues pour les infractions à la législation forestières sont peu dissuasives, et peuvent parfois s'apparenter à des incitations à la fraude. L'exploitation forestière illégale est une infraction perçue dans les lois d'Afrique centrale sous le seul prisme de la valeur économique de la ressource224, et cette vision transparaît dans le régime des sanctions, généralement constitué par une combinaison des peines suivantes: une amende, dont le montant maximal est de 10 000 000 francs CFA, des dommages et intérêts, représentant la valeur des produits illégalement prélevés225, et une peine de prison, variant entre 10 jours et 3 ans au Cameroun226. Ces peines restent peu dissuasives, en comparaison avec les dommages écologiques227, les gains potentiels de l'illégalité dans ce domaine, et la faiblesse de la probabilité d'être sanctionné, l'administration des forêts se caractérisant, dans tous les pays d'Afrique centrale, par un dénuement qui rend difficile les contrôles228.

Bien plus, l'administration semble éprouver quelques réticences à aller au bout de sa logique économique. Les sanctions pécuniaires imposées aux industriels indélicats ne tiennent en effet pas compte de l'ensemble des droits compromis dans le cadre des opérations illégales des industriels. Ainsi par exemple, alors que la loi prévoit que les communes et les communautés bénéficient d'une partie de la fiscalité forestière, elle n'en tient pas compte, dans les calculs des dommages et intérêts. La loi a donc institué, dans le régime forestier, un régime de la réparation dérogatoire au droit commun, et contraire au principe de la réparation intégrale, pierre angulaire du droit de la responsabilité.

En définitive, malgré la persistance d'éléments de continuité par rapport aux textes antérieurs, le nouveau droit forestier a bénéficié, dans sa conception, de l'appui d'institutions internationales, dont l'expérience a permis la mise à contribution d'instruments novateurs dans la gestion des forêts. La tendance à l'uniformisation du droit forestier, amorcée pendant la colonisation, s'est poursuivie à l'occasion de la réforme dans l'ensemble des pays d'Afrique centrale, et apparaît comme l'un des objectifs de la nouvelle Commission des Forêts du Bassin du Congo229.

Droit de l'exploitation, faisant la part belle aux industriels, et imposant des restrictions importantes aux usages communautaires, le droit forestier en Afrique centrale semble finalement accorder bien peu d'intérêt à la préservation des ressources du fragile écosystème forestier.

L'analyse repose la question de la capacité du droit à promouvoir la durabilité de la gestion d'une ressource sensible, à fort potentiel économique, dans un contexte marqué par la persistance de l'Etat néo-patrimonial, et par la marginalisation du juge et du citoyen dans le contrôle du respect de la législation.

ANNEXES

Annexe 1: Répartition des forêts humides denses et semi décidues en Afrique centrale

Superficie totale du pays (en milliers d'hectares) Superficie des forêts (en milliers d'hectares) % des forêts par rapport à la superficie nationale
Cameroun   46 540   23 858 51%
RCA   62 298   22 907 37%
RDC 226 760 135 207 60%
Guinée équatoriale     2 805     1 752 65%
Gabon   25 767   21 826 85%
République du Congo   34 150   22 060 65%

Adapté de Boundzanga, Harmonisation des politiques, législations, institutions, normes et fiscalités forestières dans les pays du Bassin du Congo, Rapport de synthèse régionale, FAO-COMIFAC, 2006

Annexe 2: Date de signature des lois forestières des pays d'Afrique centrale

Cameroun République du Congo Gabon RDC RCA Guinée équatoriale
Date de la loi forestière 20 janvier 1994 20 novembre 2000 11 avril 2001 29 août 2002 9 juin 1990 18 février 1997

Compilé par l'auteur

Annexe 3: Importance des renvois aux textes d'application dans les lois forestières des pays d'Afrique centrale

Cameroun République du Congo RDC Gabon RCA Guinée équatoriale
Nombre de renvois 137 31 20 10 36 13

Compilé par l'auteur

Annexe 4: Rapport des superficies forestières et des superficies sous aménagement dans les pays d'Afrique centrale

Superficie forestière nationale (en ha) Superficie des forêts sous aménagement (en ha) Pourcentage des superficies sous aménagement
Cameroun    21 236 475        3 989 931
République du Congo    21 471 271        6 081 624 28,32%
Gabon   22 435 526        5 549 231 24,73%
Guinée équatoriale     2 805 146    –
RCA   22 755 000          947 000 4,16%
RDC 128 059 000    –
Total 221 532 042     16 990 786 7,66%

Compilé par l'auteur

Annexe 5: Superficie des aires protégées dans les pays d'Afrique centrale

Superficie des aires protégées (en ha) % de la superficie nationale
Cameroun   6 600 000 13,89%
République du Congo   3 665 405 10,72%
RDC 22 653 178   9,66%
Gabon   3 013 842 11,26%
Guinée Equatoriale      586 000 20,89%
RCA   6 842 200 10,98%

Adapté de Boundzanga, Harmonisation des politiques, législations, institutions, normes et fiscalités forestières dans les pays du Bassin du Congo, Rapport de synthèse régionale, FAO-COMIFAC, 2006


* Centre de l'Environnement et du Développement (Cameroun).

116 12% des forêts tropicales de la planète se retrouvent en Afrique, dont 11% pour l'Afrique centrale. Voir J.-C. Bergonzini et B. Riera, «Présentation du bassin forestier du Congo», Le Flamboyant, n° 59–60, août 2005, p. 9. Voir le tableau en annexe 1, pour des informations relatives à la répartition des forêts dans les pays d'Afrique centrale.

117 Voir Comité Néerlandais de l'UICN, Les forêts du Cameroun un synopsis, Amsterdam, 1992; C. Doumenge et al., «Conservation de la biodiversité forestière en Afrique centrale atlantique», Bois et Forêts des Tropiques, n° 268, 2001.

118 Voir A. Pavé, «Multi-fonctions et pluri-usages des forêts», L'Evènement Européen, septembre 1993, vol. 23–24, pp. 127–139. Voir aussi G. Buttoud, La forêt, un espace aux utilités multiples, Paris, La Documentation Française, 2003.

119 Selon une étude récente menée à l'échelle mondiale par une équipe pluridisciplinaire, le couvert forestier mondial a été réduit de moitié au cours des trois derniers siècles, et la forêt a totalement disparu dans 25 pays de la planète, et à plus de 90% dans d'autres pays. Voir Millenium Ecosystem Assessment, Ecosystems and Human Well-Being, Synthesis, p. 29.

120 Il semble toutefois important de relever que certains pays disposant d'écosystèmes de savane et de forêt tropicale humide adoptent une acception large de la forêt, mais les dispositions des lois semblent être toutes concentrées sur la partie équatoriale de la forêt. C'est le cas du Cameroun et de la République Centrafricaine par exemple.

121 Article 4 de la loi n° 004/2001 portant code forestier en République Gabonaise. Voir aussi l'article 2 de la loi camerounaise du 19 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, l'article 2 de la loi n° 90.003 portant code forestier centrafricain, l'article 1 de la loi n° 011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier en République Démocratique du Congo.

122 Seront ainsi considérées, dans le cadre de l'étude, les législations forestières des pays suivants: République Démocratique du Congo, République du Congo, Gabon, République Centrafricaine et Cameroun. Si l'exclusion de la Guinée Equatoriale, de l'Angola et de São Tomé du champ géographique de cette étude s'explique par la prise en compte de critères linguistiques, celle du Burundi et du Rwanda se justifie par la faiblesse de leur couvert forestier, par comparaison avec celui des principaux pays forestiers d'Afrique centrale.

123 Voir L. Hedin, Etude sur la forêt et les bois du Cameroun sous mandat français, Paris, Librairie Larose, 1930.

124 Les premières opérations de gestion des forêts en Afrique ont été conduites sous la colonisation allemande, par Büsgen et Jentsch, qui établirent au Cameroun et au Togo de nombreuses réserves forestières, et réalisèrent des études scientifiques dans les forêts primaires de ces pays. Voir S. Rietbergen, «La gestion forestière», Atlas pour la conservation des forêts tropicales d'Afrique, Paris, Jean-Pierre de Monza, 1996, p. 61. On peut penser que les apparentes différences entre l'approche coloniale allemande, plus prudente dans l'exploitation, et celle française par exemple, réputée moins respectueuse des ressources et de l'environnement, n'étaient dues qu'à la perception que ces deux puissances avaient de la durée de leur présence au Cameroun. La construction d'un empire colonial millénaire et la précarité d'un mandat et d'une tutelle justifiaient sans doute, en grande partie, ces différences d'approche.

125 Voir sur ce point P. Hugon, La crise en Afrique et l'intervention du FMI, CERNEA, Université de Paris Nanterre, 1985.

126 Ces processus de réforme ont été conduits sous l'impulsion ou avec l'appui d'institutions tels la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), auxquels se sont parfois associées de nombreuses agences de coopération bilatérale.

127 Le Bassin du Congo a attiré une diversité de bailleurs de fonds au cours de la décennie écoulée. Ces institutions bilatérales et multilatérales sont actives aux niveaux national et régional, et se caractérisent par des efforts de coordination de leurs actions, notamment au sein du Partenariat pour les Forêts du Bassin du Congo (www.pfbc.org). Certains observateurs estiment toutefois que les sommes investies dans le secteur forestier en Afrique centrale sont restées faibles, au regard des enjeux, des défis auxquels sont confrontées les forêts dans cette région et, surtout, des engagements pris à l'occasion du sommet de Rio. Voir Greenpeace, A Decade of Underfunding. The Case of the Forests, Amsterdam, 2002.

128 Au Cameroun et au Congo, des concessions forestières ont été surexploitées peu de temps après leur attribution. Voir, pour le Cameroun, Durrieu de Madron Jean Ngaha, Revue Technique des Concessions Forestières, Yaoundé, CTS, 2000; et pour le Congo, P. Auzel, «Real Time Monitoring of Logging Using Remote Sensing», Forests Monitor, Cambridge, 2003 (www.forestsmonitor.org/reports.htm).

129 Voir la correspondance du président de la République du Cameroun, Paul Biya, mars 1990.

130 Voir par exemple l'article 2 de la loi du 29 août 2002 portant code forestier en République Démocratique du Congo, qui précise: «Le régime forestier vise à promouvoir une gestion rationnelle et durable des ressources forestières de nature à accroître leur contribution au développement économique, social et culturel des générations présentes, tout en préservant les écosystèmes forestiers et la biodiversité forestière au profit des générations futures».

131 Voir par exemple l'article 2 du décret du 3 mai 1946 fixant le régime forestier du Cameroun: «Les forêts vacantes et sans maître, au Cameroun ainsi que les périmètres de reboisement [...] appartiennent à l'Etat», l'article 13 du code forestier de la République du Gabon: «Toute forêt relève du domaine forestier national et constitue la propriété exclusive de l'Etat», l'article 7 du code forestier de la RDC: «Les forêts constituent la propriété de l'Etat».

132 Voir la Déclaration de principes sur les forêts, point 2.a, Rio, 1992.

133 Voir par exemple le préambule de la constitution congolaise du 20 janvier 2002: «Réaffirmons, solennellement, notre droit permanent de souveraineté inaliénable sur toutes nos richesses et nos ressources naturelles comme élément fondamental de notre développement»; l'article 9 de la constitution de la République Démocratique du Congo du 1er 2003: «Le sol et le sous-sol appartiennent à l'Etat. Les conditions de leur concession sont fixées par la loi, qui doit protéger les intérêts des populations locales»; l'article 3 de la constitution équato-guinéenne du 17 janvier 1995: «Sur son territoire, l'État exerce pleinement sa souveraineté et peut explorer et exploiter de manière exclusive toutes les ressources et richesse minérales et hydrocarbures»; le préambule de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996: «Résolu à exploiter ses richesses naturelles afin d'assurer le bien-être de tous en relevant le niveau de vie des populations sans aucune discrimination, affirme son droit au développement ainsi que sa volonté de consacrer tous ses efforts pour le réaliser et se déclare prêt à coopérer avec tous les états désireux de participer à cette entreprise nationale dans le respect de sa souveraineté et de l'indépendance de l'Etat camerounais».

134 Voir par exemple le décret n° 76–165 du 27 avril 1976 fixant les conditions d'obtention du titre foncier au Cameroun, qui consacre le titre foncier comme unique certification officielle de la propriété immobilière.

135 A titre d'illustration, on peut citer l'exemple de la Cour suprême du Cameroun qui a, dès les lendemains de l'indépendance, affirmé: «[...] Dans toutes les matières de la coutume où il a été légiféré, la loi l'emporte sur la coutume» (affaire Bessala Awona c/ Bidzogo Geneviève Cor. A, n° 445 du 3 Avril 1962). De plus, par atténuation du principe qui voudrait que l'option de juridiction emporte option de législation, la jurisprudence camerounaise admet: «[...] A défaut de dispositions coutumières réglant les difficultés qui leur sont soumises, les tribunaux [coutumiers] doivent se référer à la loi écrite». (Affaire Menamae c/ Eyene, J. CS COR. A du 4 Janvier 1966, Penant, Avril-Mai-Juin 1967). Enfin, précaution supplémentaire, le juge doit écarter la coutume lorsqu'elle est contraire à l'ordre public et aux bonnes mœurs, ou lorsque la solution à laquelle son application conduit est moins bonne que celle du droit écrit. (Affaire Ateba Victor C/ Dame Ateba Marie CSA n° 70/L du 8 Juillet 1976).

136 Voir par exemple les articles 15 du code forestier de la RCA, 36 du code forestier de la RDC, 40 à 42 du code forestier du Congo. Le code congolais est le seul à ouvrir l'exercice des droits d'usage également aux personnes étrangères.

137 E. Le Roy, «Les solutions foncières des sociétés pastorales africaines et le droit moderne», in Pastoralisme: Espaces, troupeaux, société, Paris, Hatier AUPELF-UREF, 1995.

138 Voir par exemple les articles 11 de la loi n° 016/2000 portant code forestier de la République du Congo, l'article 30 (1) et (4) de la loi du 19 janvier 1994 fixant le régime des forêts, de la faune et de la pêche au Cameroun et l'article 17 du décret n° 95/531/pm du 23 août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts au Cameroun.

139 Voir l'article 11 de la loi n° 016/2000 portant code forestier de la République du Congo et l'article 3 décret n° 95/531/pm du 23 août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts au Cameroun.

140 A titre d'illustration, on peut citer l'article 7 de la loi en RDC: «les forêts constituent la propriété de l'Etat», l'article 13 du code forestier gabonais: «Toute forêt relève du domaine national et constitue la propriété exclusive de l'Etat», les articles 3, 53, 54 et 59 de la loi centrafricaine, qui consacrent la propriété étatique sur les forêts, et ne reconnaissent qu'un usufruit aux collectivités et particuliers.

141 Voir par exemple les articles 20 et 35 de la loi forestière camerounaise de 1994, l'article 4 du code forestier de la République Centrafricaine, l'article 7 du code forestier de la RDC, l'article 6 du code forestier de la République gabonaise.

142 Voir l'article 1er de l'ordonnance du 27 juillet 1984.

143 Voir par exemple l'article 12 (1) de la loi camerounaise de 1994.

144 Dans tous les pays d'Afrique centrale, la réforme du secteur forestier a été conduite dans le cadre du programme d'ajustement structurel, marqué par une amplification du rôle des bailleurs de fonds.

145 Cette exigence est reprise par la plupart des lois des pays forestiers d'Afrique centrale. Seule la République Démocratique du Congo permet l'appropriation privée d'arbres se situant dans un champ individuel ou collectif. Voir l'article 9 du code forestier de la RDC.

146 Voir sur ce point CED, Traversing Peoples' Lives, Yaoundé, 2003.

147 Voir par exemple l'article 8 du code forestier de la République Démocratique du Congo.

148 Au Cameroun et en Guinée Equatoriale.

149 En République Centrafricaine.

150 La superficie maximale varie entre 50 000 ha (en Guinée Equatoriale) et 600 000 ha au Gabon. Elle est de 200 000 ha au Cameroun, de 500 000 ha en République Démocratique du Congo. Il faut toutefois relever que deux pays, la République du Congo et la République Centrafricaine, ne prévoient pas de superficie maximale légale. Voir Partenariat pour les Forêts du Bassin du Congo, Les forêts du Bassin du Congo. Etat des forêts 2006, 2006.

151 Voir l'article 62 de la loi camerounaise du 19 janvier 1994 fixant le régime des forêts, de la faune et de la pêche: «La convention d'exploitation forestière, la vente de coupe, le permis d'exploitation et l'autorisation personnelle de coupe confèrent à leur détenteur, sur la surface concédée, le droit de récolter exclusivement, pendant une période déterminée, les produits désignés dans le titre d'exploitation, mais ne créent aucun droit de propriété sur le terrain y afférent. En outre, le bénéficiaire ne peut faire obstacle à l'exploitation des produits non mentionnés dans son titre d'exploitation». Toute obstruction à la jouissance par d'autres acteurs des droits reconnus dans le cadre de la loi est punie d'une amende et/ou d'une peine privative de liberté. Voir l'article 155 de la loi de 1994.

152 C'est la formulation de l'article 8(1) de la loi camerounaise du 19 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche.

153 Voir par exemple les articles 35 à 38 du code centrafricain de protection de la faune, sur la chasse coutumière.

154 Article 15 du code forestier de la République Centrafricaine.

155 Voir par exemple l'article 9 du code forestier de la République Centrafricaine.

156 Voir l'article 15 du code forestier de la République Centrafricaine, les articles 36 et 37 du code forestier de la République Démocratique du Congo, l'article 42 du code forestier de la République du Congo.

157 Voir par exemple le décret du 3 mai 1946 fixant le régime forestier du Cameroun, dont l'article 20 dispose «L'exploitation commerciale par les collectivités indigènes des palmiers, karités, gommiers, kapokiers, rotins et autres plantes dont les récoltes leur appartiennent traditionnellement, continue d'être libre dans les forêts protégées, à condition que les récoltes soient faites de manière à ne pas détruire les végétaux producteurs. Des arrêtés du Haut-Commissaire peuvent réglementer les modalités d'exploitation de ces produits ou en suspendre l'exploitation. Dans les forêts classées, l'exploitation commerciale est subordonnée à la délivrance d'un permis d'exploiter spécial et gratuit, indiquant où peuvent s'exercer les droits de récolte. Ce permis peut être retiré par arrêté du Haut-Commissaire si les usagers ne se conforment pas aux réglementations en vigueur. Les usagers peuvent être tenus de contribuer, au prorata des droits dont ils jouissent, à l'entretien des forêts sur lesquelles ils exercent leurs droits d'usage».

158 Voir par exemple l'article 8 de la loi camerounaise, l'article 19 du code forestier de la RCA, l'article 42 du code forestier de la RDC

159 Voir par exemple l'article 30 du décret du 3 mai 1946 fixant le régime forestier du Cameroun, qui comporte des dispositions identiques à celles en vigueur dans l'Afrique équatoriale française et dans l'Afrique occidentale française (voir par exemple l'article 54 et 55 du code forestier de la RCA).

160 Voir D. Misonne, «Le zonage en droit de l'environnement: inventaire et critères de désignation», in CEDRE, Le zonage écologique, Bruylant, 2002.

161 Voir ACDI et Ministère de l'Environnement et des forêts, Le plan de zonage du Cameroun forestier méridional, Yaoundé, 1993, p. 1.

162 Ibid., pp. 29 et 30.

163 Ibid., pp. 9 et 10.

164 Ibid., pp. 31 et 32.

165 Article 6 du décret du Premier ministre n° 95/678/98 du 18 décembre 1995.

166 Voir l'article 1 (4) de la loi n° 011/2002 du 29 août portant code forestier en République Démocratique du Congo.

167 Voir par exemple l'article 19 de la loi n° 004/2001 portant code forestier en République gabonaise.

168 Voir les articles 74 du code forestier de la RDC, 45 du code forestier de la République du Congo, et 64 de la loi forestière de 1994 de la République du Cameroun.

169 Voir par exemple les articles 76 du code forestier de la RDC, 23 du code forestier de la République du Gabon.

170 Voir sur ce point l'article 46 de la loi de 2000 portant code forestier du Congo, qui prescrit l'inventaire pour toutes les ressources forestières, «quels que soient les propriétaires des forêts».

171 Voir à ce sujet les articles 24 et 25 du décret n° 2002/437 du 31 décembre 2002 fixant les conditions de gestion et d'utilisation des forêts en République du Congo, qui précisent également les éléments constitutifs d'un plan d'aménagement, et les modalités de concertation lors de sa préparation. Les lois forestières des autres comportent des dispositions similaires, les articles 72 et 74 du code forestier de la RDC, les articles 21 et 22 du code forestier de la République Gabonaise.

172 C'est le cas en République Démocratique du Congo par exemple. Voir l'article 71 de la loi du 29 août 2002 portant code forestier en RDC.

173 C'est le cas au Cameroun des articles 66(2) et 67(1) du décret fixant les modalités d'application du régime des forêts, au Gabon de l'article 23 de la loi de 2001 portant code forestier.

174 Voir l'article 24 de la loi gabonaise de 2001.

175 Voir par exemple l'article 26 de la loi gabonaise de 2001.

176 Voir l'article 11 du décret camerounais fixant les modalités d'application du régime de la faune; les articles 80 et 209 du code forestier de la République Gabonaise.

177 Voir l'annexe IV.

178 Article 36, ordonnance n° 73–18 du 22 mai 1973 fixant le régime forestier national du Cameroun.

179 Voir la loi camerounaise de 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, article 49.

180 Voir l'article 34 de la loi gabonaise de 2001.

181 Voir l'article 97 de la loi gabonaise de 2001.

182 Voir Banque Mondiale, Mission de préparation/pré-évaluation des projets «Protection écologique» et «Forêts», Yaoundé, février 1992, p. 2.

183 A. Karsenty, «Comparaison des législations et des réglementations dans les six pays forestiers d'Afrique centrale», Les forêts du Bassin du Congo, Etat des forêts 2006, Libreville, PFBC, 2007, pp. 78–79.

184 Le processus de révision de la légalité des titres d'exploitation forestière en cours en République Démocratique du Congo, et les violations du moratoire sur l'attribution de nouvelles concessions forestières sont révélateurs de ces difficultés. Voir à ce sujet CIFOR, World Bank, CIRAD, Forests in Post-Conflict Democratic Republic of Congo. Analysis of the Priority Agenda, 2007.

185 Voir J.C. Carret, «La réforme de la fiscalité forestière au Cameroun. Débat politique et analyse économique», Bois et Forêts des Tropiques, 2000, n° 64(2); voir aussi A. Karsenty, «Le rôle controversé de la fiscalité forestière dans la gestion des forêts tropicales. L'état du débat et les perspectives en Afrique centrale», Cahiers d'Economie et de Sociologie Rurales, n° 64, 2002; «Adjudications des concessions, rente économique et risque financier: le débat sur la fiscalité au Cameroun et en Afrique centrale», Bois et Forêts des Tropiques, 01/2006, n° 287, pp. 77–83; Les instruments économiques de la forêt tropicale. Le cas de l'Afrique centrale, Paris, CIRAD, 2005.

186 Voir A. Karsenty, «Les instruments économiques de la forêt tropicale. Le cas de l'Afrique centrale», op.cit., p. 10.

187 Voir par exemple la loi n° 96–12 du 5 août 1996 portant loi-cadre relative à la gestion de l'environnement au Cameroun, notamment en son article 9(a).

188 C'est par exemple le cas de l'UFA n° 08 003 au Cameroun.

189 Principe 15 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement, 1992.

190 Voir L. Debroux, «L'aménagement des forêts tropicales fondé sur la gestion des populations d'arbres: l'exemple du moabi (Baillonella toxisperma) dans la forêt du Dja», Gembloux, 1998. Il précise: «cette exploitation est de type minier car elle extrait dès le premier passage la quasi-totalité du volume disponible dans les essences convoitées».

191 Il s'agit du Centre français de coopération internationale en recherche agronomique pur le développement (CIRAD) et du Center for International Forestry Research (CIFOR), dans une fiche technique préparée sur le moabi. Voir Les Amis de la Terre France, La société Pallisco et l'exploitation du moabi (Baillonella toxisperma) dans l'est du Cameroun, Paris, 2006.

192 Voir les articles 46 de la loi forestière camerounaise et 34 du code forestier gabonais («La rotation correspond au délai requis entre deux exploitations successives sur une même parcelle. La durée de la rotation n'est jamais inférieure à vingt ans»).

193 Le manuel des procédures d'attribution et des normes de gestion des forêts communautaires au Cameroun prévoit que les forêts communautaires sont attribuées pour une durée de 25 ans renouvelables (paragraphe 4.3.3).

194 Les données relatives aux taux de croissance, de mortalité, et à la régénération des essences. Voir par exemple sur ce point Wijma, Résumé public du plan d'aménagement de l'UFA 09 021, mai 2005.

195 Voir l'article 14 de la loi forestière de la République Démocratique du Congo.

196 Voir S. Rietbergen, «La gestion forestière», op.cit., p. 61.

197 Présentant ces objectifs comme utopiques, René Catinot rappelle que le seul pari de l'aménagement est de retrouver «le même volume exploitable dans des espèces commerciales qui ne seront pas nécessairement celles de la première rotation». Voir L'aménagement durable des forêts denses tropicales humides, Editions Scytale, Paris, 1997, p. 1.

198 On aurait par exemple pu envisager davantage de prudence dans l'ouverture de nouvelles concessions forestières, avant d'avoir amélioré la compréhension sur l'impact de l'exploitation industrielle du bois sur la forêt, y compris dans le cadre de concessions aménagées. Et face aux objections invoquant la perte financière qui en résulterait pour l'Etat, on pourrait valablement explorer deux pistes. D'abord la création de concessions peu nombreuses, mais plus vastes, qui permettraient une meilleure expérimentation et produiraient, du fait de la concurrence, une fiscalité bien plus élevée que celle observée actuellement. Dans ce contexte, la coopération internationale pourrait permettre de compenser le manque à gagner. Ensuite, il faudra reconnaître qu'une meilleure connaissance du secteur permettra de générer des revenus à plus long terme pour les Etats forestiers.

199 Le chiffre d'affaires de trois produits forestiers non ligneux au Cameroun (rotin, charbon de bois et bambou) représentait il y a dix ans, 8,5 milliards de francs CFA, ce qui correspondait à l'époque à environ un tiers des revenus de la filière bois industriel pour le trésor public. Voir MINEF, Plan National de Gestion de l'Environnement, Volume II, Yaoundé, 1995.

200 Parmi les trois principaux problèmes causés par la dégradation rapide des écosystèmes, une équipe multidisciplinaire a retenu le caractère disproportionné des impacts négatifs sur les plus pauvres, et la contribution à l'augmentation des inégalités au sein de l'humanité. Voir Millenium Ecosystem Assessment, Ecosystems and Human Well-Being, 2005.

201 Selon la directive opérationnelle 4.20 de la Banque mondiale, les populations indigènes peuvent être identifiées par la présence, à des degrés divers des caractéristiques suivantes: «(a) a close attachment to ancestral territories and to the natural resources in these areas; (b) self-identification and identification by others as members of a distinct cultural group; (c) an indigenous language, often different from the national language; (d) presence of customary social and political institutions; and (e) primarily subsistence-oriented production».

202 Les textes nationaux évoquent indifféremment les notions de «communautés locales», «populations locales», «populations riveraines» ou «populations autochtones». Sans vouloir rentrer dans la controverse relative à la définition des contours exacts des différentes notions, ni dans celle, autrement plus complexe, de la détermination de l'autochtonie de groupes vivant dans les forêts du Bassin du Congo, l'on peut estimer qu'il serait important que la loi tienne compte de la spécificité des différents groupes sociaux qui composent les populations forestières, dans l'organisation de la prise en compte des aspects sociaux de la gestion des forêts.

203 La convention 169 de l'OIT est la plus emblématique de ces instruments juridiques internationaux de protection des droits des peuples autochtones. Voir N. Rouland (dir.), Droit des minorités et des peuples autochtones, Paris, PUF, 1996; B. Tchoumba, Peuples indigènes et tribaux et stratégies de réduction de la pauvreté au Cameroun, Yaoundé, CED et OIT, 2005; A.K. Barume, Etude sur le cadre légal pour la protection des droits des peuples indigènes et tribaux au Cameroun, Yaoundé, OIT, 2005; A.K. Barume, Heading Towards Extinction? Indigenous Rights in Africa: the Case of the Twa of the Kahuzi-Biega National Park, DRC, IWGIA, Document n° 101, Copenhagen, 2000.

204 Voir A.K. Barume, «La loi forestière de 1994 et les droits des habitants des forêts au Cameroun», Terroirs, Revue africaine de sciences sociales et d'études culturelles, Yaoundé, Vol. 1–2, 2004, pp. 107–118.

205 La loi parle de «communautés» au Cameroun et au Gabon (voir les articles 7 de la loi forestière au Cameroun, et 157 du code forestier au Gabon), de «collectivités locales» au Congo (article 3 du code forestier).

206 La nature du rapport des populations autochtones à la forêt exclut a priori toute possibilité d'exploitation industrielle du bois. Voir sur ce point, S.C. Abega, Pygmées Baka, Le droit à la différence, Yaoundé, Inades Formation, 1998.

207 Voir par exemple Tribunal de Grande Instance d'Ebolowa, Ordonnance de référé N°06/REF du 19/02/1999, Populations des villages Bileossi et autres contre la société COKE.

208 Voir I&D, Audit de la fiscalité décentralisée du secteur forestier au Cameroun, Yaoundé, juin 2003; P. Bigombe Logo, The Decentralized Forestry Taxation System in Cameroon: Local Management and State Logic, Washington, World Resources Institute, 2003.

209 Ainsi, plusieurs types d'aires protégées mentionnés dans la loi ne font l'objet d'aucune indication sur les modalités de leur gestion (préparation des plans d'aménagement par exemple).

210 Voir l'article 72 du code forestier de la RDC, l'article 23 de la loi forestière du Cameroun.

211 S. Nguiffo et R. Djeukam, Le droit contre la foresterie communautaire au Cameroun? CED, SNV, DFID, Yaoundé, 1999.

212 Créés par l'article 92 de la loi camerounaise de 1994.

213 Il y a en effet au Cameroun une loi, 13 décrets, 10 arrêtés, 4 décisions, 1 ordonnance, 9 lettres circulaires. Bien qu'on n'observe pas dans les autres pays la même pléthore de textes dans le secteur forestier, l'on peut toutefois dire que ce secteur reste, dans tous les pays, le mieux encadré dans le domaine de la gestion des ressources naturelles renouvelables.

214 Voir sur ce point P. Jacquemot et M. Raffinot, La nouvelle politique économique en Afrique, Paris, Edicef, 1993.

215 Voir sur ce point F. Ekoko, The Political Economy of the 1994 Cameroon Forestry Law, Yaoundé, CIFOR, 1997. Les parlementaires ne s'y sont pas trompés, qui se sont inquiétés, à l'occasion de l'examen du projet de loi de «la véritable nature des accords entre le gouvernement et les institutions de Bretton Woods qui semblent avoir conditionné leur aide financière [...] à l'adoption de ce projet de loi portant régime de nos forêts» Voir Assemblée Nationale, Rapport sur le projet de loi n° 544/PJL/AN portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, Doc. n° 2075/AN, Yaoundé, 1993, p. 7.

216 Lors de l'adoption du projet de loi forestière en commission du parlement camerounais, des députés avaient exprimé des préoccupations, relatives à la protection des populations (adéquation de la loi aux objectifs gouvernementaux d'intégration des «pygmées» dans la vie nationale, protection des populations contre le «vandalisme» des exploitants forestiers, inadéquation entre les implications des dispositions pénales de la loi et les coutumes ancestrales relatives aux droits d'usage, qui risquaient d'être profondément bouleversées par la nouvelle loi), en indiquant: «des réponses précises à toutes les inquiétudes n'ont pas été données par le Gouvernement qui en a pris acte». Faisant suite à ce mutisme du Gouvernement, une majorité des membres de la commission avaient demandé un vote sur le report de l'examen du projet de loi, arguant de la nécessité de consulter leurs électeurs, «dont la réaction face aux dispositions contraignantes du projet de loi est imprévisible». Ce vote n'avait finalement pas été possible, en raison d'une suspension de séance fort opportune, et l'examen des articles du projet de loi avait eu lieu en l'absence de quelques députés, sortis de la salle en signe de protestation. V. Assemblée Nationale, Rapport sur le projet de loi n° 544/PJL/AN portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, op.cit..

217 Si l'on excepte les 31 renvois à la loi des finances. Les députés camerounais s'en sont émus, déplorant «les nombreux renvois aux décrets d'application», et ont émis le vœu «qu'il y ait à l'avenir moins de références aux textes réglementaires». Voir Assemblée Nationale, Rapport de la commission des lois constitutionnelles, Doc. 2075/AN, p. 11.

218 De nombreux exemples illustrent ce constat. Ainsi, les territoires communautaires de chasse, institués par la loi de 1994 au Cameroun, ne peuvent toujours pas être créés, en raison du silence des textes en organisant les conditions et modalités de création.

219 Voir par exemple, au Cameroun, les régions situées autour du Dja et de Lobeké, au Congo les villes septentrionales. Au Cameroun, la collaboration entre l'ONG LAGA et le ministère des forêts et de la faune [cf. note 98 ci-dessous] a contribué à un accroissement substantiel du contentieux relatif à la faune dans la capitale, et dans les principaux centres urbains du pays. La présence d'agences de coopération dans le domaine de la conservation est un déterminant important du dynamisme de la justice dans le domaine de la répression des atteintes au régime de la faune.

220 Voir par exemple, au Cameroun, les statistiques produites par Global Witness dans le cadre de l'observation indépendante: http://www.globalwitness.org/projects/cameroon/en/other_reports.php.

221 Au Cameroun, la justice a été saisie de sept affaires relevant de cette catégorie. 15 dossiers sont «en cours de transmission en justice». Voir le communiqué n° 0227/MINFOF/CAB/BNC du 3 juillet 2006 du ministre des forêts et de la faune.

222 Voir, pour le cas du Cameroun, F. Ekoko, The Political Economy of the 1994 Cameroon Forestry Law, op.cit..

223 Voir par exemple TPI d'Ebolowa, ordonnance de référé n° 06/REF. du 19/02/1999 affaire Populations des villages Bileossi, Akam Bitam, Nkolekon, Mengama, Messi-Messi contre les sociétés COKE et SGD, dans laquelle les populations sollicitaient l'arrêt des travaux d'exploitation dans deux ventes de coupe, en attendant l'issue d'une procédure en annulation pendante devant la Chambre administrative de la Cour Suprême. Les populations se plaignaient de destructions de cultures vivrières par les opérations d'exploitation, d'exploitation de leur forêt communautaire, et estimaient que les droits garantis aux communautés villageoises riveraines avaient été ignorés en l'espèce. Les demandeurs avaient été déboutés, pour défaut de qualité.

224 Cette perception de la ressource est assez éloignée de la perspective du point 6.c de la Déclaration de principes sur les forêts, adoptée lors de la conférence de Rio, qui suggère: «Les décisions prises sur la gestion, la conservation et l'exploitation écologiquement viable des ressources forestières devraient tirer profit, autant que possible, d'une évaluation approfondie de la valeur économique et non économique des biens et services forestiers et des coûts et avantages environnementaux».

225 Voir par exemple l'article 159 de la loi camerounaise de 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche qui précise que les dommages et intérêts relatifs aux bois exploités de façon frauduleuse sont calculés sur la base de l'application de la valeur mercuriale entière en vigueur sur les essences concernées.

226 Voir par exemple les articles 154 et 158 de la loi camerounaise de 1994.

227 Ainsi au Cameroun par exemple, l'importation ou l'exportation non autorisée de matériel génétique est punie d'une amende de 5 000 francs CFA à 50 000 francs CFA et/ou d'un emprisonnement de 10 jours. Voir l'article 154 de la loi de 1994.

228 Voir sur cette question Global Forest Watch, qui rapportait que pour les 5 provinces forestières du Cameroun, l'administration des forêts disposait de 5 véhicules 4x4 et de 28 motos, ce qui est insuffisant pour le contrôle de l'ensemble des opérations dans ces régions. Voir Global Forest Watch, An Overview of Logging in Cameroon, WRI, Washington, D.C, 2000; Institutions et Développement, Bilan-diagnostic du secteur forestier camerounais, Revue institutionnelle du secteur forestier, Yaoundé, MINEF/I&D, 2001. S'agissant de la République Démocratique du Congo, aucun ingénieur forestier n'a été formé au cours des dix dernières années, et les salaires sont particulièrement bas (37 dollars par mois pour des fonctionnaires du rang de directeur). Voir CIFOR, World Bank, CIRAD, Forests in Post-Conflict Democratic Republic of Congo. Analysis of a Priority Agenda, op.cit., p. 6.

229 La Commission des Forêts d'Afrique Centrale (COMIFAC) est une organisation sous-régionale dont le siège est fixé à Yaoundé. C'est un organe d'orientation, de coordination et de décision qui a mis en place et validé un plan de convergence sous-régional pour une meilleure gestion et conservation des forêts d'Afrique Centrale. Pour plus de détails sur cette jeune institution, voir le site www.comifac.org.

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